von CARLOS RANULFO MELO*
Veränderungen im Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative lassen sich nur schwer rückgängig machen
Der Gewinn bedeutender Sitze im Kongress und insbesondere in der Abgeordnetenkammer war in Brasilien schon immer von grundlegender Bedeutung. Die Gründe dafür liegen auf der Hand. Einerseits hängt der Zugang der Parteien zu lebenswichtigen Ressourcen von der Größe der in die Abgeordnetenkammer gewählten Sitze ab. Andererseits ist und bleibt unser Präsidentialismus ein Regime, das die Bildung von Koalitionen erfordert, um zufriedenstellend zu funktionieren.
Die Neuheit der letzten Jahre und insbesondere des Jahres 2022 besteht darin, dass die Bedeutung des Kampfes um die Bundesgesetzgebung stark zugenommen hat. Und das gilt für die beiden oben hervorgehobenen Aspekte.
Unter dem Gesichtspunkt der Ressourcen bestimmt seit 2017 neben dem Parteifonds und kostenlosen Werbestunden – die proportional zur Größe der in die Kammer gewählten Bänke verteilt werden – die Stärke der Parteien im Kongress die Aufteilung Wahlfonds, dessen zur Verfügung gestellter Betrag von 1,7 bis 4,9 von 2018 auf 2022 Milliarden R$ anstieg. Die Verteilung der Ressourcen wurde unter Berücksichtigung des Senats erneuert: 15 % der Gesamtsumme werden proportional an die im Jahr 2018 gewählten Bänke verteilt, hinzugefügt zum Senatoren in Übereinstimmung mit dem zweiten Quadrennium.
Aber die Rolle der Kammer blieb weiterhin entscheidend: 35 % der Mittel werden proportional zu den Stimmen verteilt, die bei der Wahl 2018 zwischen Parteien erzielt wurden, die mindestens einen Sitz gewonnen haben; weitere 48 % hängen von der Größe der gewählten Gruppen ab. 2 % werden gleichmäßig auf alle bei der TSE registrierten Untertitel verteilt.
Der zweite Grund, warum der Kampf um die Legislative heute eine größere Bedeutung erlangt als zuvor, liegt in den Veränderungen in den beiden Säulen, die seit der Redemokratisierung zum Funktionieren des Koalitionspräsidentialismus im Land beigetragen haben: Kontrolle der Entscheidungsagenda durch die Exekutive und der … Gesetzgebungsdynamik durch die Parteiführer.
Die Dynamik der Gesetzgebung wurde durch die zunehmende Fragmentierung der Parteien stark beeinträchtigt. Ein solcher Prozess erforderte breitere Regierungskoalitionen. Vor allem in der Kammer verloren die großen Bänke allmählich an Gewicht und die Gesetzgebungsszene wurde zunehmend von den kleinen und mittleren Bänken abhängig. Die Machtverteilung ließ das Führungskollegium „anschwellen“ und verringerte seine Fähigkeit zur Koordinierung und Verhandlung. Die Führer, die weniger Macht hatten und weniger in der Lage waren, den Anforderungen gerecht zu werden, verloren im Vergleich zu den Mitgliedern ihrer Bänke an Stärke. Die Disziplin bei der Abstimmung hat abgenommen.
In Regierungskoalitionen ist die „Erpressungskraft“ jedes einzelnen Mitglieds gestiegen. Das Gewicht der Parteiblöcke wuchs zu Lasten der Parteien, was den Grad der Unsicherheit bei der Definition des Vorstands erhöhte, wie der Aufstieg von Eduardo Cunha und Artur Lira zeigt. In beiden Fällen beruhte die Eroberung des Vorsitzes der Kammer auf Vereinbarungen, die „Kopf an Kopf“ in Abwesenheit der Führer getroffen wurden. Und die anschließende Durchführung der Arbeiten offenbarte eine beispiellose Zentralisierung und Protagonismus bei der Umsetzung der Gesetzgebungsagenda.
Parallel zur zunehmenden Zersplitterung der Parteien übernahm der Kongress eine größere Rolle bei der Gesetzgebungsproduktion. Seit 2007 gingen die meisten im Kongress verabschiedeten Gesetze auf Initiative von Parlamentariern und nicht von der Exekutive zurück, was eine Umkehrung der seit der Verabschiedung der Verfassung vorherrschenden Situation darstellt.
Es handelt sich um einen Prozess schrittweiser institutioneller Veränderungen, der auf kleinen Änderungen der Regeln und/oder Änderungen in der Interpretation bestehender Regeln basiert. Die beiden bedeutendsten Änderungen gab es bei der Bearbeitung vorläufiger Maßnahmen (MPs) und im Haushaltsprozess. Im ersten Fall begann Michel Temer, als er 2009 Präsident der Kammer war, darüber nachzudenken, dass die Sperrung der Tagesordnung, eine Maßnahme, die die Kontrolle der Tagesordnung durch die Exekutive erleichterte, nur für Angelegenheiten gelten sollte, die mit dem Thema der Kammer in Zusammenhang stehen Abgeordneter.
Im Jahr 2012 entschied der Oberste Bundesgerichtshof (STF), dass die vorläufigen Maßnahmen (MP) durch eine gemischte Kommission gehen müssen – etwas, das im Kongress vorgesehen, aber nie umgesetzt wurde. Im Jahr 2015 schließlich erlaubte eine Direktklage wegen Verfassungswidrigkeit dem Präsidenten der Kammer, von Amts wegen zu entscheiden, was für den Abgeordneten eine fremde Angelegenheit ist und was nicht. Die Abfolge der Änderungen erhöhte die Verhandlungsmacht des Gesetzgebers gegenüber Die Exekutive.
Noch größere Auswirkungen hätten die Änderungen im Haushalt. Seit 2015 ist die Umsetzung individueller Änderungsanträge der Kongressabgeordneten nicht mehr vom Ermessen der Exekutive abhängig, sondern verpflichtend. Das Gleiche geschah mit Bankänderungen. Im Jahr 2019 wandelte der Kongress die „Änderungen des Berichterstatters“, die bis dahin dazu gedacht waren, technische oder rechtliche Fehler oder Auslassungen zu korrigieren, in einen Mechanismus um, der dem Berichterstatter für das Haushaltsgesetz das Recht gibt, Änderungsanträge vorzulegen, die von der Exekutive priorisiert werden müssen. Anstatt auf die bereits genehmigten Änderungsanträge zu verweisen, eröffnete diese Neuerung dem Kongress die Möglichkeit, sich einen größeren Anteil des Budgets zu sichern. ein Stück, dessen zu verpfändender Gesamtwert der Summe der Einzel- und Arbeitsplattenänderungen entspricht.
Aus inhaltlicher Sicht hat die Abfolge der Änderungen im Haushaltsprozess den Partikularismus bei der Verteilung der Unionsressourcen verstärkt – statt einer Verteilung auf der Grundlage national definierter Kriterien herrscht eine Logik vor, bei der jeder Kongressabgeordnete die Ressourcen entsprechend seiner Wählerbasispriorität zuweist . Unter dem Gesichtspunkt des Verhältnisses zwischen den Befugnissen haben Änderungen im Haushalt, wie im Fall der Abgeordneten, dazu geführt, dass der „Werkzeugkasten“ der Exekutive für den Umgang mit der Legislative weniger leistungsfähig ist.
Unter Berücksichtigung aller Veränderungen haben wir heute eine Legislative mit größerem Protagonismus, die in der Lage ist, ihre eigene Agenda zu formulieren und umzusetzen und weniger von der Exekutive abhängig ist. Im Repräsentantenhaus zeichnet sich das Bild mit der Bildung einer Mehrheits-Mitte-Rechts-Gesetzgebungskoalition deutlicher ab. Während der zweiten Amtszeit von Dilma Rousseff agierte diese Koalition gegen die Regierung. Unter Jair Bolsonaro sichert es sein Überleben, operiert jedoch nach intern definierten Prioritäten und ist in der Lage, der Exekutive Grenzen aufzuerlegen – es ist kein Wunder, dass der derzeitige Präsident der Rekordhalter bei aufgehobenen Vetos in der Neuen Republik ist.
In beiden Fällen oblag die Koordination einer solchen Koalition einem immer mächtiger reglementierten Kammerpräsidenten. Zusätzlich zum Recht, ein Amtsenthebungsverfahren einzuleiten, fügte die Regierung von Artur Lira dem „Werkzeugkasten“ der Präsidentschaft noch mehr Kontrolle über die Tagesordnung hinzu – verkörpert in der Reduzierung der Behinderungsmöglichkeiten der Minderheit und in der Ausweitung der Initiativen, über die abgestimmt wurde der Dringlichkeit und der Fernabstimmung – und das Vorrecht, den Berichterstatter der Gemeinsamen Haushaltskommission zu ernennen, in Jahren, in denen eine solche Entscheidung bei der Kammer liegt.
Governance ist komplexer geworden. Veränderungen im Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative lassen sich nur schwer rückgängig machen. Die Stromversorgung lässt sich nicht einfach zurückgeben. Theoretisch ist eine Legislative mit mehr Protagonismus und Autonomie gut für die Demokratie. Aber in Kombination mit einer Hyperzentralisierung der Präsidentschaften der Kammern und der Verschärfung einer partikularistischen Dynamik kann dies zu einem Element der Instabilität werden. Unter der Annahme, dass Bolsonaro, wie die Umfragen zeigen, besiegt wird, wird der Kampf um die Legislatur entscheidend, beginnend mit den Wahlen im kommenden Oktober und weiter bei der Festlegung der Präsidentschaften der Kammer und des Senats.
*Carlos Ranulfo Melo Er ist ordentlicher Professor im Ruhestand am Institut für Politikwissenschaft der UFMG.
Ursprünglich veröffentlicht auf der Website von Wahlbeobachtungsstelle des Instituts für Demokratie.
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