von ALBERTO HANDFAS*
Der Stellvertreter des Berichterstatters Cláudio Cajado und der Kampf zur Verteidigung der öffentlichen Dienste
Der neue Haushaltsrahmen (NAF) wurde an diesem Mittwoch, dem 25. Mai, von der Kammer in Form eines Ersatzes für das ursprünglich von der Exekutive vorgelegte Projekt (PLP-93/2023) genehmigt. Das Projekt wurde ursprünglich von der Exekutive vorgelegt – wie im „PEC da Transição“ (EC-126/2022) festgelegt, um Michel Temers „Ausgabenobergrenze“ (EC-95/2016) zu ersetzen. Der Berichterstatter des in der Kammer angenommenen Ersatzes, der Abgeordnete (Bolsonarist und mit Centrão verbunden) Cláudio Cajado, machte das Projekt fiskalistischer und drakonischer gegenüber Sozialausgaben als das Ende April von Minister Fernando Haddad vorgelegte Original.
Der genehmigte und an den Senat übermittelte Text behielt das gleiche Prinzip bei, das Wachstum der Primärausgaben (alle außer Zinsen auf die Schulden) mit dem Wachstum der Einnahmen zu verknüpfen. Aber es wurden neue, strengere, umfassende und dauerhafte Regeln eingeführt. Das Projekt der Kammer ist natürlich immer noch etwas weniger fiskalistisch als Michel Temers „Ceiling“. Aber – wenn es im Senat aufgrund sozialer und gewerkschaftlicher Bewegungen nicht geändert wird – muss es ein sehr gefährliches Hindernis für Entwicklung, Wachstum und Einkommensverteilung im Land aufrechterhalten, indem es Investitionen, Dienstleistungen und den öffentlichen Dienst angreift. Damit könnte er die Lula-Regierung selbst politisch kompromittieren, deren Popularität (notwendig zur Bekämpfung des bolsonaristischen Faschismus) von Ausgaben für Sozial- und Entwicklungsprogramme abhängt.
Der Druck wird mit jeder Veröffentlichung schlimmer
Der erste Entwurf des neuen Haushaltsrahmens, den Minister Fernando Haddad der Presse Anfang April vorstellte, definierte, dass die Regierung einer Regel unterliegt, um die primären Überschussziele (gemäß dem Gesetz zur Steuerverantwortung der FHC – LC101/2000) zu erreichen mit zwei gleichzeitigen Barrieren.[I] Das Wachstum der Primärausgaben ist begrenzt: (i) auf ein jährliches Wachstum zwischen 0,5 % und 2,5 %; (ii) 70 % des Umsatzwachstums bei Einhaltung des Primärüberschussziels und 50 % bei Nichteinhaltung.
Die von der Regierung für jedes Jahr ihrer Amtszeit vorgelegten Überschussziele betragen 0,5 %, 0 %, 0,5 % und 1 % des BIP – mit einer Marge von 0,25 Prozentpunkten darüber oder darunter.
Da der neue Finanzrahmen EG-95 ersetzt, werden die Gesundheits- und Bildungsposten nicht mehr dadurch eingefroren und sind wieder verfassungsrechtlich an (15 % bzw. 18 %) der Haushaltseinnahmen gebunden. Da solche Ausgaben jedoch Teil des durch die obige Regel begrenzten Gesamtbetrags sind, werden einige mit anderen um Platz konkurrieren; und daher muss sein befreites Wachstum bedeuten, dass weniger Platz für alle anderen Primärausgaben, einschließlich derjenigen in anderen sozialen Bereichen oder Ausgaben mit Personal, selbst in den befreiten Bereichen, vorhanden ist.
Das PLP-93 befreite auch Ausgaben, die aus eigenen Einnahmen finanziert werden, im Falle von Universitäten, Forschungseinrichtungen und staatlichen Unternehmen von den Regeln. Darüber hinaus waren im ursprünglichen Vorschlag von Fernando Haddad auch Ausgaben für einige dringende Sozialprogramme und Investitionen (Instandhaltung/Bau/Renovierung von Gebäuden, Ausrüstung und öffentlicher Infrastruktur) von der Beschränkungsregel ausgenommen. Denn letztere könnten ihre Ausstattung noch (etwas) durch mögliche Reste (Überschüsse) des Primärüberschusses aus der Vorperiode aufstocken lassen.
Doch trotz des Konservatismus (wenn auch realistischer und flexibler als die Obergrenze) des vorgelegten Entwurfs wurde das Finanzministerium von den „Märkten“ angegriffen, die weitere Ausgabenkürzungen forderten. So schickte Minister Fernando Haddad einige Wochen später dem Kongress schließlich eine Version (PLP-93), die noch stärker auf Steuern ausgerichtet war. Es (a) umfasste Investitionen (Kapitaleinlagen) in öffentliche Banken in die Unterwerfung unter diese Regeln und (b) beschränkte das „Turbinamento“ (Überschuss des Überschusses, der wiederverwendet werden konnte) auf Investitionen auf maximal 25 Milliarden R$.
Aber das minderte nicht die Wut der Mainstream-Medien, der Finanzsprecher und sogar des IWF – dessen Vertreter seine Unterstützung für das Rahmenwerk zum Ausdruck brachte, obwohl er bei einem Treffen mit Fernando Haddad und mit Kongressabgeordneten „ehrgeizigere Anpassungsbemühungen“ bei den Ausgaben forderte am Vorabend der Vorstellung des Stellvertreters in der Kammer. Es gab auch großen Druck von Seiten der reaktionären und unsozialen Mehrheit des Kongresses – erinnern Sie sich daran, dass die überwiegende Mehrheit der physiologischen Parlamentarier mit dem Centrão verbunden ist und eine „Wurzel-Bolsonarista“-Bank mit etwa 20 % der Sitze vertreten ist. In diesem Zusammenhang wurde die „Dringlichkeitsregelung“ für die Bearbeitung des PLP genehmigt.
Die Centrão-Bolsonaristische Version greift Sozialausgaben und Investitionen an
Und genau dort machte die Kammer – indem sie dem Ersatz-Cajado zustimmte – den – ohnehin schon restriktiven – Vorschlag, den die Exekutive dem Kongress vorgelegt hatte, noch viel drakonischer: (1) Der von der Kammer genehmigte Text enthielt FUNDEB (obwohl die Kosten bereits mit dem Kongress vertraglich vereinbart waren). In die leicht ausgeweitete Grenze flossen die folgenden Jahre mit ein, der FCDF und die Übertragung der Pflegeetage in die Berechnung der Rahmengrenzenregel. Die Ausgaben für solche Programme waren nicht nur im Haddad Framework, sondern sogar im Temer/EC-95 Teto selbst frei.
(2) Auch andere dringende Sozialausgaben, die im ursprünglichen Vorschlag der Exekutive keinen einschränkenden Regelungen unterlagen, wurden ihnen nun vom Berichterstatter vorgelegt: Er erzwang die Einbeziehung in die Beschränkungen, beispielsweise der Bolsa Família selbst. Das Einzige, was diesen Regeln nicht unterlag, waren die Ausgaben (Sozialversicherung) mit der tatsächlichen Erhöhung des Mindestlohns (zusätzlich zu Gesundheit und Bildung). Es sei daran erinnert, dass es noch kein ergänzendes Gesetz gibt, das die Neuanpassung des Minimums garantiert, sodass vorerst nicht einmal seine Neuanpassung gewährleistet ist.
(3) Zusätzlich dazu, dass die Kapitalisierungskosten öffentlicher Banken den Begrenzungsregeln unterliegen (die bereits im ursprünglichen PLP der Exekutive enthalten waren), unterwarf der Berichterstatter auch die Kapitalisierung nichtfinanzieller staatlicher Unternehmen (Petrobras usw.) diesen Beschränkungen. Daher müssen solche staatseigenen Unternehmen gemäß ihrer Ablösung (mit Sozialprogrammen) um den mageren Platz im Unionshaushalt konkurrieren – begrenzter Platz, nicht mehr durch die Temer-Obergrenze, sondern durch die (oben beschriebene) Regel des Unionshaushalts Rahmen.
(4) Darüber hinaus beschränkte der genehmigte Ersatz die Verwendung überschüssiger Überschüsse (Turbination) in Investitionen auf nur 70 % dieser Überschüsse. Dies gilt zusätzlich zur Beibehaltung der bestehenden Beschränkung im Haddad-Vorschlag, diese Verwendung auf 25 Milliarden R$ zu begrenzen, mit der Ausnahme, dass die Grenze nun anstelle dieses Geldbetrags 0,25 % des BIP beträgt – eine subtile Änderung, die zwar in heutigen Werten liegt sind die gleichen, ist es prozyklisch, da es die Konjunkturpolitik schwächt, während in einer Rezession diese Grenze im Verhältnis zum BIP in monetärer Hinsicht tendenziell sinkt. Darüber hinaus wurde in jedem Haushalt eine Investitionsuntergrenze von 0,6 % des BIP festgelegt. Was im Fall des LOA 2023 bereits 15 Milliarden R$ weniger ist als dort vorgesehen – und damit die Basis für den anfänglichen Ausgabenbetrag verringert, auf dessen Grundlage sie in den Folgejahren neu angepasst werden.
(5) Die oben beschriebenen Rahmenregeln – (i) und (ii) – werden dauerhaft – und nicht nur bis 2027 gültig, wie im ursprünglichen Vorschlag. Der Text der Kammer änderte jedoch Regel (ii), indem die Untergrenze für das Ausgabenwachstum (50 % des Einnahmenwachstums) im Falle der Nichteinhaltung des Überschussziels abgeschafft wurde.
Angriff auf den Funktionalismus zurück
Anstelle einer solchen Untergrenze führte der Berichterstatter die Teto-Temer-Ausgabenguillotinen (EC-95) wieder ein, die aktiviert werden, wenn das Überschussziel nicht erreicht wird oder wenn die verfassungsrechtlich vorgeschriebenen Ausgaben 95 % der Gesamtausgaben übersteigen.
Nach dem von der Kammer – wie auch von der Obergrenze – genehmigten Text des neuen Steuerrahmens sind also bei Aktivierung der Guillotinen alle tatsächlichen Erhöhungen der obligatorischen Ausgaben, der Gehälter der Beamten, der Einstellung und Durchführung von Wettbewerben oder der Karriere möglich Umstrukturierungen (die einen Anstieg des Personalaufwands mit sich bringen) sowie die Ausweitung von Subventionen oder steuerlichen Anreizen. Es stimmt, dass dieser Text des neuen Haushaltsrahmens dem Präsidenten der Republik erlaubt, eine „Botschaft“ und einen Gesetzentwurf an den Nationalkongress zu senden, falls solche Hindernisse auftreten. Aber die Verlegenheit überwiegt in jedem Fall.
(7) Der neue Haushaltsrahmen der Kammer verschärfte das Guillotinenloch noch etwas, indem er aus der Gesamtsammlung, die bei der Berechnung der Grenzen für die Ausweitung der Ausgaben berücksichtigt werden soll, die Mittel für die fiskalische Erholung der Staaten und die nicht angeforderten PIS/ PASEP-Waagen. Einkünfte aus Dividenden, Konzessionen des Staates sowie aus der Ausbeutung natürlicher Ressourcen lagen bereits im PLP-93, dem Original der Exekutive, außerhalb des globalen Einkommensbetrags. Obwohl sie Haupteinnahmequellen sind, werden sie zur Tilgung der Staatsschulden genutzt.
Darüber hinaus ist bei solchen Abhebungen die Wahrscheinlichkeit, dass die obligatorischen Ausgaben 95 % der Gesamtsumme erreichen, nicht gering. Der PLOA-Prognose zufolge sollen sie in den Jahren 90 und 91 2023 % bzw. 2024 % erreichen.
(8) Schließlich behält der Text trotz Nichteinhaltung des Primärergebnisses und der Sammelziele des LDO die zwingende Möglichkeit diskretionärer Ausgaben bei der Haushaltsausführung in Höhe von bis zu 25 % der im LDO vorgesehenen Ausgaben bei.
Hier wird deutlich, dass die Wut gegen öffentliche Dienstleistungen, Sozialausgaben und vor allem gegen den öffentlichen Dienst das Vorgehen des bolsonaristischen Berichterstatters (und des ihn unterstützenden Centrão) bei der Ausarbeitung eines solchen Ersatzes leitete. Schon in seiner ursprünglichen Fassung würde die NAF die Fähigkeit der Regierung zur Durchführung öffentlicher Maßnahmen einschränken, sowohl im sozialen Bereich als auch im Hinblick auf die sozioökonomische Entwicklung. Darüber hinaus ist es äußerst unverantwortlich, die Ausgaben mit den Einnahmen in einer Zeit zu verknüpfen, in der diese niedrig sind (angesichts der Rezession und Stagnation, die das Land zwischen 2015 und 2022 erlebte). Und wie man sieht, ist die vom Parlament angenommene Version in diesem Sinne viel drastischer.
Der Irrtum des „Steuerankers“.
Ein robustes Wachstum der Sozialausgaben und öffentlichen Investitionen ist für die Verbesserung der Einkommensverteilung sowie für die Entwicklungs- und Reindustrialisierungsbemühungen des Landes von entscheidender Bedeutung. Durch die Verhinderung eines solchen Wachstums bremste die Ausgabenobergrenze die Zukunft des Landes. Die äußerst begrenzten antizyklischen Bestimmungen des neuen Haushaltsrahmens sind nicht in der Lage, eine derart katastrophale Entwicklung umzukehren. Um eine Vorstellung davon zu bekommen, was das bedeuten wird, kann man zurückblicken und eine vergleichende kontrafaktische Übung durchführen. Die Abbildungen 1, 2 und 3 zeigen, was mit den Sozial- und Investitionsausgaben der Regierungen Lula I, II und Dilma I passiert wäre, wenn der NAF seit 2002 umgesetzt worden wäre. Die Abbildungen 1, 2 und 3 zeigen dies.
Die verschiedenen Sozialprogramme, die während der Regierungen Lula I und II sowie Dilma I entwickelt wurden, waren nur mit der Ausweitung der Primärausgaben möglich. Wäre der neue Haushaltsrahmen seit 2002 umgesetzt worden, wäre dieses Wachstum auf weniger als ein Drittel zurückgegangen, was praktisch alle wichtigen Initiativen undurchführbar gemacht hätte. Es stimmt, dass der neue Haushaltsrahmen in Rezessionsjahren (2003, 2009, 2011 und 2015–19) ein minimales Wachstum garantieren würde. Aber die antizyklischen Mechanismen, die bereits im ursprünglichen Vorschlag etwas zurückhaltend waren und in der von der Kammer genehmigten Version noch stärker pasteurisiert wurden, sind nicht in der Lage, den Schaden zu kompensieren, der in den wohlhabenderen Jahren entstanden ist, geschweige denn, die Rückgänge insgesamt umzukehren Nachfrage in den Krisenjahren. .
Die Abbildungen 2 und 3 zeigen den erheblichen Unterschied in der Höhe der über die Jahre akkumulierten Primärausgaben, wenn der NAF in Kraft wäre. Im Fall der Obergrenze (EC-95) und sogar des NAF würde es zu einem Rückgang dieser Ausgaben im Verhältnis zum BIP kommen. Das heißt, die Sozialpolitik wäre angesichts der Größe der Wirtschaft stark geschrumpft.
Aber bedenken wir, dass die Wirtschaftstätigkeit selbst durch solche Beschränkungen gebremst würde. Dies ist auf die induzierende Rolle des Einkommens und der Akkumulation zurückzuführen, die diese Sozialausgaben und öffentlichen Investitionen bieten. Daher stellt sich die Frage: Ist ein „fiskalischer Anker“, wie immer er auch sein mag, wirklich notwendig?
Das falsche Argument der „Schuldenstabilisierungsanpassung“.
Der von Mainstream-Medien, Bankern und konservativen Politikern geführte Diskurs zugunsten einer Einschränkung der öffentlichen Ausgaben basiert auf zwei Argumenten. Erstens wäre die brasilianische Staatsverschuldung sehr hoch und explosiv. Zweitens würden Kürzungen bei den Sozialausgaben die Verschuldung verringern und ihre Dynamik stabilisieren (ihre Brisanz neutralisieren). Beide Argumente sind phantasievoll und trügerisch.
Abbildung 4 zeigt zwei Messgrößen der brasilianischen Staatsverschuldung: die Brutto- und Nettoverschuldung/BIP-Quote – die Differenz zwischen ihnen sind die von der Regierung gehaltenen Vermögenswerte, wie z. B. die internationalen Reserven der Zentralbank – des Gesamtstaats (Zentralregierung, Bundesstaaten und Kommunen). ). Erstens stimmt es nicht, dass diese Schulden so hoch sind, insbesondere im Vergleich zu anderen Ländern. Zweitens ist zu beachten, dass es nicht explosiv ist. Obwohl er im Zeitraum 2015–19 anstieg, fiel er wieder und zeigte Anzeichen einer Stabilisierung.
Diese Schulden bestehen fast ausschließlich in Reais (da Brasilien ein internationaler Gläubiger ist – das heißt, es hat eine negative Nettoauslandsverschuldung), einer Währung, die das Land souverän ausgeben kann. Das bedeutet natürlich nicht, dass Sie Währungen ausgeben können.“nach Belieben“, da hierfür wirtschaftliche Einschränkungen bestehen. Allerdings gibt es – proportional zur (Wieder-)Einführung von Finanzmarktregulierung und Kapitalkontrollen – deutlich mehr Handlungsspielraum gegenüber einem Land mit Nettoauslandsverschuldung.
Schließlich und vor allem ist es falsch zu sagen, dass Primärausgaben die Verschuldung erhöhen, wie ich in dem Artikel zu zeigen versucht habe auf dieser Website veröffentlicht „Übergangshaushalt und Sozialausgaben“. Was ihn tatsächlich erhöht, sind Ausgaben für Schuldenzinsen, ein niedriges (oder negatives) BIP-Wachstum und niedrige Steuereinnahmen – insbesondere in einem Land mit starker Steuerregressivität. Primärausgaben, insbesondere Sozial- und Infrastrukturinvestitionen, haben hohe Multiplikatoreffekte. Das heißt, mittel- bis langfristig (je nach Ausgaben und Zeitraum – mehr oder weniger rezessiv) führen sie zu einem Anstieg des BIP-Wachstums und damit der Steuererhebung.
Dadurch konnte in den folgenden Quartalen das anfängliche Primärdefizit ganz oder teilweise neutralisiert werden. Je größer der Multiplikator der Art der Ausgaben und je niedriger der durchschnittliche Zinssatz für die Wertpapierschulden ist, desto vollständiger wird diese Neutralisierung sein – bis zu dem Punkt, dass bestimmte Ausgaben nicht nur selbstfinanzierend sind, sondern sogar die Schuldenquote verringern .
Abbildung 4 bestätigt dies in gewisser Weise. Das gute BIP-Wachstum, angetrieben durch den Rohstoffboom, aber auch unterstützt durch die Sozialausgaben während der Regierungen Lula I, II und (weniger) Dilma I, führte genau zum Rückgang der Schulden zwischen 2002 und 2014. Die aufeinanderfolgenden fiskalischen und monetären Anpassungen zwischen 2015 bis 2019 – Abgabenplan, Ausgabenobergrenze, Guedes-Kürzungen – diese haben tatsächlich dazu beigetragen, die Schuldenquote zu erhöhen. Ab 2020 führten die vom Kongress beschlossenen Notprogramme (zunächst gegen den Willen von Bolsonaro/Guedes, von ihnen aber bereits am Vorabend der Wahl 2022 bewusst aufrechterhalten) zu starken Multiplikatoreffekten, die es in den folgenden Quartalen ermöglichten, bei BIP und Einnahmen zumindest teilweise erholen, was zu einem Rückgang der Schuldenquote führt.
Präsident Lula musste in den letzten Monaten mehr als einmal auf Medienkritik mit der Aussage reagieren, dass es während der PT-Regierungen keine Ausgabenobergrenze (noch „Rahmen“) gegeben habe und die Verschuldung gesunken sei. Aus gutem Grund: Aus technischer und wirtschaftlicher Sicht gibt es nichts, was irgendeinen fiskalischen „Anker“ oder „Rahmen“ rechtfertigt, der die Sozialausgaben reduziert. Es gibt keine vernünftige Erklärung – weder theoretisch noch empirisch –, die diesen neuen Haushaltsrahmen stützt. Zumindest nichts, was kurz- oder langfristig für das brasilianische Volk und das Land als Nation von Vorteil wäre.
Große Spekulanten fordern dies, weil sie in kürzester Zeit ein Maximum an Garantien und Mitteln für die Zahlung von Zinsen erhalten wollen. Der enorme Druck und die politische Erpressung, die sie und ihre Medien und Kongress-/institutionellen Instrumente ausüben (insbesondere im Umfeld der Putschinstabilität), erklären die Tatsache, dass die Lula-Regierung akzeptiert hat, im Austausch dafür die Pille des neuen Haushaltsrahmens zu kaufen gewisse Stabilität – wahrscheinlich illusorisch. Das Problem besteht darin, dass diese Pille dazu neigt, die Unterstützung der Bevölkerung zu untergraben, was weitaus größere politische Risiken mit sich bringt.
*Alberto Handfas Er ist Professor am Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Unifesp..
Hinweis:
[I] Das Ziel der erzwungenen Erzielung von Primärüberschüssen – Einnahmen über Ausgaben, mit Ausnahme der Schuldenzinsen – besteht genau darin, die Zahlung dieser Zinsen auf Kosten der Sozial- und Entwicklungspolitik des Landes zu gewährleisten. Bedenken Sie, dass die Zinsaufwendungen keiner Beschränkung unterliegen und immer dann steigen, wenn die Zentralbank und „die Märkte“ es für notwendig halten.
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