von LAIS FORTI THOMAZ* e TULLO VIGEVANI**
Die bolsonaristische Agenda konnte selbst im Hinblick auf die von ihren Formulierern vorgeschlagenen außenpolitischen Ziele kein konkretes Ergebnis erzielen.
Die Identifizierung relevanter Punkte auf der Tagesordnung zwischen Brasilien und den Vereinigten Staaten ab Januar 2019 bringt wichtige Elemente hinsichtlich der Änderung der Ausrichtung der Bolsonaro-Regierung in Bezug auf wichtige Aspekte der bisherigen diplomatischen Tradition. Aber auch Aspekte der Kontinuität in Bezug auf die Temer-Administration.
Hinsichtlich der Möglichkeit extremer Veränderungen in der brasilianischen Außenpolitik gibt es unterschiedliche Meinungen. Noch größere Unterschiede gibt es hinsichtlich der Fähigkeit der Änderungen, Ergebnisse im nationalen Interesse zu erzielen. Laut Minister Ernesto Araújo in einem 2017 veröffentlichten Artikel erfährt die Itamaraty, dass Brasilien jegliche Unterwerfung unter einen Block vermeiden muss, der eine autonome Außenpolitik anstrebt. Der Minister argumentiert jedoch mit der Notwendigkeit einer tiefen Identifikation mit dem Westen, der für ihn durch Trump repräsentiert wird, und dass die Außenpolitik Brasiliens ein außenpolitisches und auch ein theopolitisches Ziel benötige, was auf die Notwendigkeit einer völligen Neupositionierung hinweist.
Zur Bedeutung der laufenden Veränderungen gibt es weitere Analysen. Laut Sebastião Velasco e Cruz kann die Interpretation der aktuellen Außenpolitik in einem Artikel aus dem Jahr 2019 nur dann an Bedeutung gewinnen, wenn die instrumentelle Perspektive privater Interessen eingenommen wird, um die Bolsonaro-Gruppe selbst zu stärken. Der Diplomat Paulo Roberto de Almeida, ein starker Kritiker der Politik der Arbeiterpartei, analysiert, dass das externe Handeln der Bolsonaro-Regierung dazu geführt habe, dass Brasilien völlig mit seiner eigenen Geschichte gebrochen habe. Er argumentiert, dass eine völlige Übereinstimmung mit den Vereinigten Staaten, insbesondere mit Trumps Diplomatie, bestehe, und behauptet, dass extreme Unterwürfigkeit herrsche. Guilherme Casarões argumentiert auch, dass es eine Trennung zwischen Bolsonaros Außenpolitik und der der vergangenen Jahrzehnte gibt, die die Annäherung an den globalen Süden schätzte, während es immer noch Annäherung an den Westen gab und dem multilateralen Weg Vorrang einräumte. Maria Regina Soares de Lima und Marianna Albuquerque behaupten mit einem anderen Argument, dass der offensichtliche Einsatz von Ideologie und sogar die Ausrichtung auf die Vereinigten Staaten in der brasilianischen Politik nichts Neues seien, die neuen Elemente seien für sie die verwendeten Methoden und die instrumentelle Suche aus dem Chaos.
Obwohl Trump und Bolsonaro Affinitäten und ideologische Werte teilen, wird bei der Analyse von Episoden, die ab Januar 2019 einen wesentlichen Teil der Agenda der brasilianischen Regierung ausmachten, oder der während seiner Amtszeit unterzeichneten Vereinbarungen das Fehlen einer echten Gegenseitigkeit offensichtlich. Denken wir an einige Fälle, wie die Fusion von Boeing mit Embraer, das Alcântara Agreement on Technological Safeguards (AST) und das Research, Development, Test and Evaluation Agreement (RDT&E) und die Befreiung von Visa für Nordamerikaner, sowie wie die Position der USA und das Interesse der Regierung an einem Beitritt zur OECD. Denken wir auch über die Wirtschafts- und Handelsbeziehungen im Allgemeinen nach.
Die seit Jahren verhandelte, in der Temer-Regierung forcierte asymmetrische Fusion von Embraer mit Boeing, die nach Bolsonaros Amtsantritt abgeschlossen wurde, entsprach dem Vorschlag der Wirtschaftspolitiker. Daher wäre der Verkauf aus Sicht der Unternehmensinteressen erfolgreich verlaufen. Andererseits handelte es sich tatsächlich nicht um eine Fusion, sondern um einen Verkauf, bei dem die ursprüngliche Embraer-Gruppe vertraglich 20 % des Kapitals des neuen Unternehmens halten würde. Durch den Verkauf würde auch die Designtechnik, so Kritiker und die internationale Literatur zum Thema, dem neuen Eigentümer untergeordnet. Brasilien würde Kapazitäten für die Entwicklung von Forschung und Entwicklung verlieren. Die im Jahr 2020 einsetzende Wirtschaftskrise mit starken Auswirkungen auf den Luftfahrtsektor und der Rückzug von Boeing aus dem Deal am 25. April bestätigen die negativen Folgen des Abkommens. Schon bevor das Scheitern bekannt wurde, fällt die Bewertung aus Sicht des nationalen Kapazitätsaufbaus negativ aus.
Die Verhandlungen über das Alcântara-Abkommen über technologische Sicherheitsmaßnahmen (AST) und das Forschungs-, Entwicklungs-, Test- und Bewertungsabkommen (RDT&E) wurden in früheren Regierungen aufgenommen. Die Bolsonaro-Regierung glaubt an strategische Vorteile aus der militärischen und technologischen Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten. Allerdings gibt es Kritik an ihren Folgen. Verschiedene Gesellschaftsschichten – politische, wirtschaftliche, wissenschaftliche und militärische Eliten – bewerten diese Abkommen nach ihren Werten im Hinblick auf Autonomie, Souveränität, Multilateralismus und Möglichkeiten für konkrete Gewinne. Kritik, die die Vereinbarungen negativ bewertet, zeigt, dass Risiken bestehen, ohne dass die von der Regierung dargelegten Ergebnisse gesichert sind.
Bezüglich der Befreiung von der Visumpflicht für Touristen aus Nordamerika und anderen Ländern, die über Brasilien reisen, war die Regierung der Ansicht, dass die Interessen der Tourismusbranche Vorrang vor der diplomatischen Tradition Brasiliens und sogar vor dem im Völkerrecht verankerten Prinzip der Gegenseitigkeit haben sollten. Die Kritik lautet, dass diese Maßnahme ein seltsames einseitiges Zugeständnis an die vom Außenministerium vertretenen Grundsätze darstelle. Es beeinträchtigte die Verhandlungsmacht Brasiliens in einer Frage, die im Prinzip auf der Suche nach gleichwertigen Verhandlungspartnern verhandelt werden könnte. Auch wenn über eine Mitgliedschaft verhandelt wird Globaler Eintrag – von Interesse für brasilianische Geschäftsleute – diese Episode verdeutlicht das geringe Maß an Gegenseitigkeit bei der Erfüllung des nordamerikanischen Teils der brasilianischen Forderungen.
Was das Interesse an einem Beitritt zur OECD betrifft, so hat das Land eine lange Geschichte der Zusammenarbeit mit dieser Organisation. Die Unterstützung der USA ab Januar 2019 und auch davor für den vollständigen Beitritt wird als Teil der Partnerschaft interpretiert, wenn auch ohne Gegenseitigkeit. Aus diesem Grund war die brasilianische Regierung einseitig bereit, auf ihren Status als Entwicklungsland in der WTO zu verzichten. Allerdings bestärkt die schwankende Unterstützung der US-Regierung die Idee von Zugeständnissen. Die wiederholten Positionen von Trump und seinem Handelsminister Wilbur Ross zeigen, dass sie in der Lage sind, ihren Machtüberschuss gegenüber anderen Ländern für ihre eigenen Interessen zu nutzen. Die brasilianische Agenda zeigte eine geringe Verhandlungsmacht. Darüber hinaus haben die Vereinigten Staaten Brasilien von den Vorteilen seines Allgemeinen Präferenzsystems ausgeschlossen und könnten infolgedessen weitere Beschränkungen für die Einfuhr von Produkten einführen. Wenn das der Fall wäre, hätte Brasilien eine gemeinsame Bündnisstrategie mit den anderen BRICS-Staaten nutzen können, um seinen Beitritt zur OECD auszuhandeln und sich so größere strategische Vorteile und eine Stärkung des Multilateralismus vorstellen können.
Im Hinblick auf die Handelsbeziehungen gibt es eine äußerst anspruchsvolle Agenda seitens der Geschäftsleute, die im Allgemeinen durch Verbände wie den Nationalen Industrieverband (CNI), den Business Council Brazil United States (CEBEU) und die Amerikanische Handelskammer in Brasilien vertreten werden (AMCHAM). Diese Forderungen aus der Wirtschaft stellen im Vergleich zu früheren Zeiträumen keine wesentlichen Neuigkeiten dar. Die Idee, Zollschranken abzubauen und Zugang zum US-Verbrauchermarkt zu erhalten, ist eine historische Agenda. Seit der Temer-Regierung haben diese Forderungen eine größere Bedeutung erlangt. Mit Bolsonaro gehen diese Wirtschaftsgruppen davon aus, dass sie ein Abkommen über Handelsregeln vorantreiben werden, das seit März 2020 nach dem Treffen der beiden Präsidenten in Florida auf der Tagesordnung des Büros des US-Handelsbeauftragten (USTR) steht. Die Geschäftsstrategie bestünde darin, sich nicht gleich im ersten Moment mit Zollfragen zu befassen, um nicht die Zustimmung des Parlaments zu benötigen und keine Fragen im Mercosur-Rahmen aufzuwerfen. Auch Wirtschaftsverbände drängen auf ein umfassenderes Abkommen, das langfristig in Richtung einer Freihandelszone führen könnte. Vertreter der Demokratischen Partei – die im US-Repräsentantenhaus die Mehrheit hat – im Haushalts- und Steuerausschuss (Wege und Mittel) erklärten am 3. Juni 2020, dass sie gegen jedes Handelsabkommen mit Bolsonaros Brasilien seien. Es ist bemerkenswert, dass dies die wichtigste Kommission im US-Kongress ist. Das CNI zeigt in einem im Mai 2020 veröffentlichten Dokument Interesse an der Aufrechterhaltung des Mercosur aufgrund der Bedeutung einer Zollunion für die geschwächte brasilianische Industrie. Deshalb ist eine Einigung gerade wegen des Images der Bolsonaro-Regierung schwierig.
Was 2019 im kommerziellen Bereich neu ist, ist die Haltung der brasilianischen Regierung, die davon überzeugt ist, dass die Verbesserung der Beziehungen zu den Vereinigten Staaten und der Trump-Regierung absolute Priorität hat. Wie wir untersuchen, findet diese Haltung keine Reziprozität. Ein klares Beispiel ist die einseitige Ausweitung der Ethanol-Importquote, die den US-Produzenten direkt zugute kommt, ohne dass die Öffnung des brasilianischen Zuckermarktes mit den USA ausgehandelt wurde. In die gleiche Richtung geht die Schaffung eines zollfreien Kontingents für US-Weizen trotz der Mercosur-Regeln, was sich negativ auf die Beziehungen Brasiliens zu Argentinien auswirkte und auch von Weizenproduzenten in Rio Grande do Sul kritisiert wurde. Trotz dieser Maßnahmen sparte Trump nicht mit Äußerungen und Drohungen gegenüber den brasilianischen Stahl- und Aluminiumexporten und behauptete, dass Brasilien seine Währung absichtlich abwerte. Sie hat sich auch nicht dazu verpflichtet und auch nicht dazu Stellung bezogen, dass es nicht zu einer erneuten Inanspruchnahme von Zuschlägen kommen würde. Die Signale sind klar: Die Vereinigten Staaten machen, unterstützt durch ihre günstige asymmetrische Position, keine Versprechungen. Die Konkretisierung der Ziele der brasilianischen Agenda wird davon abhängen, dass die Vereinigten Staaten ihre eigenen Interessen erfüllen, wie der Slogan „American First“ zeigt.
Betrachtet man die makroökonomischen Daten, insbesondere die der Handelsbilanz, so ist Brasilien eines der wenigen Länder der Welt, das seit Jahren ein Defizit in seiner Bilanz aufweist, und zwar gerade gegenüber den Vereinigten Staaten. Betrachtet man die wenigen Länder, mit denen die Vereinigten Staaten Überschüsse haben, ist festzustellen, dass der Überschuss zugunsten der Nordamerikaner im Vergleich zu Brasilien von 3,9 bis 2018 um 2019 Milliarden US-Dollar gestiegen ist. Die Vereinigten Staaten verzeichneten ein größeres Wachstum dieses Überschusses . Auch wenn die Bedeutung der bilateralen Beziehungen weit über die Handelszahlen hinausgeht, ist dieses Defizit kein Gegenstand von Verhandlungen.
Angesichts dieser Tatsachen können wir einen radikalen Wandel der internationalen Ausrichtung erkennen. Es ist wichtig darauf hinzuweisen, dass viele der Verhandlungen nicht von dieser Regierung ausgingen, aber die Art und Weise, wie sie durchgeführt wurden, zeigte den Wandel der Werte und Strategien.
Im Hinblick auf die erwarteten Gewinne aus dieser Änderung ist unsere Interpretation, dass die Antwort insgesamt davon abhängt Weltanschauung von dem es ausgeht. Das Argument der Wirtschaftsexperten von Bolsonaros Team ist, dass eine Annäherung an die USA für ihre potenziellen Vorteile wichtig sei. Diese Position wurde während der PT-Regierungen von ihren Gegnern verteidigt. Ein Teil des harten Kerns der Bolsonaro-Regierung hält die enge Beziehung zur US-Regierung für notwendig und für Brasilien von größerem Interesse. Sowohl wirtschaftlich, strategisch als auch politisch. Die erwarteten Gewinne, insbesondere seitens des Wirtschaftsflügels der Regierung, würden darin bestehen, Brasilien als verlässliches Land für die entwickelten Länder zu positionieren und so mehr Investitionen anzuziehen, was die Forderungen nach einer stärkeren Einbindung in globale Wertschöpfungsketten verstärken würde. Den Urhebern zufolge würde es sich dabei um eine Strategie zur Reduzierung der Rolle des Staates in der Wirtschaft handeln. Bis Februar 2020, also vor der Depression infolge von COVID-19, gab es keine positiven Ergebnisse.
Bleibt die Frage: Wenn die Strategie ein Misserfolg ist, wird dann die Position Brasiliens durch den Rückgang des internationalen Vertrauens in Brasilien aufgrund der wachsenden Krise seiner Institutionen geschwächt, was die Regierung dazu ermutigt, diesen Weg der subalternen Ausrichtung einzuschlagen?
Derzeit herrscht das Konzept eines neuen Kalten Krieges vor, daher die notorisch absurden Angriffe auf potenzielle US-Gegner wie China. Der Motor, der die Beziehungen zu den Vereinigten Staaten antreibt, sind die Angleichung, also die Ablehnung des Multilateralismus, die Verbreitung des Völkerrechts, die Distanz zu Lateinamerika und den BRICS usw. Dies seien Fragen, die völlig von den erklärten historischen Zielen der Außenpolitik entfernt seien zu einem am 8. Mai 2020 in Folha de S. Paulo veröffentlichten Artikel aller ehemaligen Außenminister seit 1990.
Bolsonaro weist auf die Ablehnung von Technologien hin, die nicht von den Vereinigten Staaten entwickelt wurden, auch in innovativen und prägenden Bereichen für das 5. Jahrhundert wie 7G, künstliche Intelligenz usw., in der Erwartung von Gewinnen mit den Amerikanern. Allerdings schlägt Trump, Gastgeber des nächsten G19-Gipfels, vor, zu dem Treffen auch Russland, Südkorea, Indien und Australien einzuladen, doch Brasilien wird zumindest bisher nicht erwähnt. Wenn der US-Präsident die Länder mit der schlechtesten Leistung im Kampf gegen COVID-XNUMX nennt, wird Brasilien immer im Vordergrund erwähnt, und aus diesem Grund hat das Land Maßnahmen ergriffen, um Brasilianern den Zugang zu ihrem Land zu verwehren.
Die Untersuchung der Überprüfung der Agenda und des Prozesses der bilateralen Verhandlungen mit den Vereinigten Staaten zeigt, dass Erwartungen und Forderungen ständig enttäuscht werden. Die bolsonaristische Agenda konnte selbst im Hinblick auf die von ihren Formulierern vorgeschlagenen außenpolitischen Ziele kein konkretes Ergebnis erzielen. Wenn es gegenüber dem Land, mit dem die größten Zugeständnisse gemacht wurden, keine Ergebnisse bringen konnte, ist die Konfrontation mit einem großen Teil der internationalen Gemeinschaft, Ländern und Organisationen wie der Weltgesundheitsorganisation (WHO) und den Vereinten Nationen (UN), wird hohe Kosten verursachen, die erst in Jahrzehnten behoben werden können.
* Laís F. Thomaz ist Professor an der Bundesuniversität Goiás (UFG).
**Tullo Vigevani Er ist Professor an der São Paulo State University (Unesp) und Forscher am Center for Contemporary Culture Studies (CEDEC).
Beide sind Forscher am National Institute of Science and Technology for Studies on the United States (INCT-INEU).
