von GILBERTO MARINGONI*
Was sind die Gründe für Brasiliens Zögern, seine Unklarheiten und seinen Rückzug auf der internationalen Bühne? Die Antwort liegt wahrscheinlich in innenpolitischen Problemen.
Anfang Januar erreichte die dritte Amtszeit von Präsident Lula die Hälfte. Im außenpolitischen Kontext bestand die Hauptaufgabe von Anfang an darin, die internationale Isolation zu durchbrechen, die Brasilien, wie der ehemalige Außenminister Ernesto Araujo (2019–2021) anerkannte, zum Status eines „Paria“ geführt hatte. Angesichts der politischen Fragmentierung Südamerikas, unseres strategischen Umfelds, nach den aufeinanderfolgenden Wahlsiegen der Rechten und der extremen Rechten dürfte es keine leichte Aufgabe sein, eine Leitlinie mit einem gewissen Maß an Kohärenz wiederaufzunehmen.
Hinzu kommen die Schwächung des Mercosur und der Gemeinschaft Lateinamerikanischer und Karibischer Staaten (Celalc), die Zerstörung der Union Südamerikanischer Nationen (Unasur), die Annäherung der Regierung Bolsonaro an die globale extreme Rechte und die wirtschaftliche Katastrophe infolge der Maßnahmen dreier Regierungen, die zwischen 2015 und 2022 eine harte Haushaltsanpassungspolitik verfolgten. Vor diesem Hintergrund ist es schwieriger geworden, irgendeine Form der regionalen Integration fortzusetzen.
Ost-West-Spannungen
Das Szenario, das die neue Regierung vorfand, ist geprägt von einer Verschärfung der Ost-West-Spannungen, die im Februar 2022 mit dem Ausbruch des Krieges in der Ukraine einherging. Angesichts des Vorgehens der NATO-Staaten unter Führung der USA, der wirtschaftlichen, finanziellen und kommerziellen Blockade Russlands und der Bildung einer strategischen Allianz zwischen Peking und Moskau hatte die Konfrontation in Eurasien bald globale Folgen.
Bei dem Konflikt handelte es sich keineswegs um einen einmaligen Zusammenstoß, sondern er festigte ein multipolares internationales Szenario und verschärfte gleichzeitig die Krise der in der Nachkriegszeit geschaffenen multilateralen Organisationen. Das deutlichste Anzeichen für eine akute allgemeine politische Krise besteht darin, dass der Krieg auf ukrainischem Territorium einen Anstieg der internationalen Energiepreise verursachte, die Debatte über die Ablösung des Dollars als Weltwährung eröffnete und die meisten lokalen Konflikte fortan der Logik von Auseinandersetzungen um die globale Macht unterwarf.
Im Oktober 2023 führte die palästinensische Offensive gegen die israelische Gaza-Politik zu einem Völkermord, der fast 60 Todesopfer forderte. Auch die Frage des palästinensischen Rechts auf einen souveränen Staat ist wieder in den Mittelpunkt der globalen Agenda gerückt. In dieser komplexen Situation hat die brasilianische Außenpolitik – einschließlich der Diplomatie – wiederholt Anzeichen von Ziellosigkeit, Zögern und Rückschlägen gezeigt. Die große Frage ist: Warum passiert das?
Mangelnde Orientierung
Wir haben eine Außenpolitik ohne klare Definitionen oder Richtungen. Das im Jahr 2022 veröffentlichte Regierungsprogramm – „Leitlinien für das Wiederaufbau- und Transformationsprogramm Brasiliens“ – war zu diesem Thema nicht eindeutig. Es wurden lediglich vier Absätze präsentiert, die auf der folgenden Zielsetzung basierten: „Um unsere Souveränität zu verteidigen, müssen wir die aktive und stolze Außenpolitik wiedererlangen, die uns in den Status eines globalen Protagonisten erhoben hat.“ Es folgten Ideen wie „Brasilien ist ein souveränes Land, das auf der ganzen Welt respektiert wird“, „Wir werden die internationale Süd-Süd-Zusammenarbeit mit Lateinamerika und Afrika wieder aufbauen“ und andere vorgefertigte Phrasen.
Legt man die Richtlinien aus dem Abschlussbericht des staatlichen Übergangsbüros von Ende Dezember desselben Jahres zugrunde, so ist über die Behandlung spezifischer Probleme nur wenig bekannt. Zu relevanten Themen gibt es allgemeine Aussagen, etwa zur „Wiederherstellung einer aktiven und stolzen Außenpolitik“ und zum Aufbau einer „neuen, dem Multilateralismus verpflichteten Weltordnung“.
Wer in der Antrittsrede von Bundeskanzler Mauro Vieira nach Klarheit sucht, wird ebenfalls keine klaren Parameter für eine Welt finden, die komplexer ist als jene, mit der die Arbeiterpartei 2003 konfrontiert wurde. Die diplomatische Rhetorik preist Plattitüden an wie etwa „Brasilien muss sich wieder in seine Region und die Welt einfügen“ oder „Wir erleben einen der turbulentesten Momente (…) auf der internationalen Bühne“. Das Hauptthema der Weltpolitik, der Krieg in der Ukraine und seine weltweiten Folgen, wurde nur am Rande und als zweitrangiger Faktor behandelt.
Auch die seltenen öffentlichen Äußerungen von Minister Mauro Vieira helfen nicht weiter. In einem kürzlichen Interview mit Carta Capital erklärte er sogar, dass Lula und Donald Trump „gut miteinander auskommen werden, insbesondere weil sie beide Nationalisten sind und die Interessen ihrer Länder verteidigen.“ Eine seltsame Formulierung, da Nationalismus in diesem Fall ein exklusiver Begriff ist.
Deklaratorische Diplomatie
Die neue Regierung begann mit einer hektischen Präsidentendiplomatie, die dazu führte, dass Lula bis zur ersten Hälfte des Jahres 2023 jeden Monat eine Auslandsreise unternahm. Bei multilateralen und bilateralen Treffen erntete der Präsident Sympathie und Applaus, angetrieben von dem Slogan „Brasilien ist zurück“. Seine Teilnahme an der G7 und der UN-Generalversammlung in diesem ersten Jahr zeigte einen Politiker, der es verstand, seine Präsenz spürbar zu machen und sich in Brasilien und im Ausland großzügig Medienraum zu verschaffen.
Angesichts einer komplizierteren und angespannteren Welt als während seiner ersten Amtszeiten entpuppte sich das Auftreten des Präsidenten bald als bloße deklaratorische Diplomatie und war nicht in der Lage, die führende Rolle wiederzuerlangen, die das Land einst auf dem Kontinent innehatte. Die Unklarheiten in der außenpolitischen Führung lassen Zweifel daran aufkommen, dass es in diesem Bereich eine klare Richtung gibt.
Brasilien war im vergangenen November Gastgeber des G-20-Gipfels in Rio de Janeiro. Es war das wichtigste Ereignis der brasilianischen Diplomatie in den ersten beiden Jahren. Das Treffen verband den Gipfel der Staatschefs und hochrangigen Beamten mit einer Reihe öffentlicher Veranstaltungen, die von Treffen mit Teilen der Zivilgesellschaft bis hin zu Konzerten und Musikdarbietungen reichten.
Trotz der Kompetenz Brasiliens bei der Organisation des Gipfels handelt es sich um eine Veranstaltung mit wenigen politischen Ergebnissen. Das am Ende veröffentlichte Dokument enthält 85 Absätze, die einige der Hauptprobleme der gegenwärtigen Szene berühren. An einem Verhandlungstisch, an dem Feinde nach vermeintlich unmöglichen Konvergenzen suchen, die über Plattitüden hinausgehen, können jedoch kaum praktische Lösungen gefunden werden.
Die größte außenpolitische Initiative dieser beiden Jahre im Handelsbereich war der Abschluss des Freihandelsabkommens zwischen dem Mercosur und der Europäischen Union, der sich seit 1999 hingezogen hatte.
Der Vertrag geht weit über eine Reihe von Handelsprotokollen und Fortschritten in Bereichen wie öffentliches Beschaffungswesen, geistiges Eigentum, Umweltschutz, regulatorische Rahmenbedingungen, Gesundheitsstandards, Zolltarife und anderen hinaus. Unternehmen eines Blocks können an öffentlichen Ausschreibungen eines anderen Blocks teilnehmen.
Für den südamerikanischen Organismus ergeben sich klare Nachteile. Exporteur von Rohstoffe Als wichtiger Wirtschaftsraum und Importeur von Industriegütern wird der Mercosur durch die Senkung der Importzölle einen weiteren Schub in seinem Deindustrialisierungsprozess erfahren. Das Argument der Gegenseitigkeit auf dem europäischen Markt ist in der Praxis unrealistisch. Hochproduktive Branchen werden gegenüber weniger wettbewerbsfähigen Konkurrenten immer einen Vorteil haben.
Durch die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens könnte ein großer Sektor kleiner und mittlerer Unternehmen, die einen vielfältigen lokalen Bedarf decken, außer Gefecht gesetzt werden. Die Auswirkungen auf die Beschäftigung scheinen negativ zu sein. Auf europäischer Seite versuchen Länder, in denen die Landwirtschaft einen erheblichen Teil der Wirtschaftstätigkeit ausmacht – wie unter anderem Frankreich, Polen, Italien und Spanien –, Maßnahmen zur Handelsöffnung einzuschränken.
Die beste Zusammenfassung des Abkommens lieferte die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, die am 6. Dezember in Montevideo, als die Verhandlungen abgeschlossen waren, erklärte: „Das Abkommen mit Mercosur ist ein Sieg für Europa.“
Gleichzeitig gibt es Anzeichen für eine Abkühlung der Beziehungen zu unserem wichtigsten Handelspartner China. Brasilien weigert sich, der Neuen Seidenstraße beizutreten, einem kühnen, von Peking geförderten Vorschlag zur kommerziellen Integration. Der Besuch Xi Jinpings während des G-20-Gipfels blieb hingegen frei von konkreten Erklärungen. Bei 37 der 34 Dokumente, die der chinesische Staatschef mit dem brasilianischen Präsidenten unterzeichnet hat, handelt es sich um Absichtserklärungen, Memoranden und Protokolle für künftige Vereinbarungen.
Der lateinamerikanische Zickzack
Die Außenpolitik Lulas III. begann eigentlich schon vor seiner Amtseinführung, als der designierte Präsident den rechtsextremen Putsch in Peru unter der Führung von Vizepräsidentin Dina Boluarte begrüßte. In einer Notiz vom 7. Dezember 2022 erklärt Lula: „Ich verstehe, dass alles im Rahmen der Verfassung weitergeleitet wurde“ (…) Ich hoffe, dass Präsidentin Dina Boluarte ihre Aufgabe, das Land zu versöhnen und es auf den Weg der Entwicklung und des sozialen Friedens zu führen, erfolgreich bewältigen kann.“ Einzelheiten: Ende Januar 2023 gab es fast 50 Todesopfer aufgrund politischer Repressionen und Präsident Pedro Castillo wurde widerrechtlich verhaftet, ein Zustand, in dem er sich bis heute befindet.
Brasilianische Diplomaten behaupteten, Castillo habe einen Putschversuch unternommen. Das ist nicht wahr. Lulas Berater scheinen die Verfassung des Landes nicht zu kennen, in der es heißt: „Artikel 134°. – Der Präsident der Republik hat die Befugnis, den Kongress aufzulösen, wenn er zwei Ministerräte getadelt oder ihnen das Vertrauen verweigert hat.“
Zur besorgniserregenden Entwicklung der kontinentalen Beziehungen gehörten auch die Nichtanerkennung der Ergebnisse der Wahlen in Venezuela im Juli 2024 und das Veto gegen den Beitritt des Landes zu BRICS. Dies ist eine komplexe Situation. Es ist durchaus möglich, dass es dabei zu Betrug kam. Die – möglicherweise von der Regierung kontrollierten – Institutionen des Landes unterstützten die Wiederwahl von Nicolás Maduro. Die Nichtanerkennung der Ergebnisse wäre eine Einmischung Brasiliens in einen internen politischen Prozess. Der nächste Schritt wäre der Abbruch der diplomatischen Beziehungen. Lula schlug sogar Neuwahlen vor, eine Idee, die sogar von der Opposition abgelehnt wurde.
Der Versuch, einem Land, das unter der wirtschaftlichen Blockade Washingtons leidet, Lektionen in gutem Verhalten zu erteilen, wiederholt sich nicht in Maßnahmen gegen die von der extremen Rechten regierten Länder. Dies ist der Fall bei der Wiederwahl von Nayeb Bukele, die durch die Verfassung El Salvadors verboten ist. Erst im April 2024 hat sich Brasilien offiziell zu einem schweren Akt der Willkür der Regierung von Daniel Noboa in Ecuador geäußert. Sicherheitskräfte des Landes drangen in die mexikanische Botschaft in Quito ein, um den ehemaligen Vizepräsidenten Jorge Glas festzunehmen, der dort Asyl beantragt hatte.
Dies stellt einen Verstoß gegen internationale Konventionen dar und kommt einer territorialen Invasion gleich.. Insgesamt lässt sich sagen, dass sich die brasilianische Lateinamerikapolitik in diesem Zeitraum unter demokratischer Führung tendenziell den Leitlinien des Außenministeriums annäherte.
Doppelte Botschaft
Es herrscht ein ernstes Kommen und Gehen. Wie lässt sich die kleinmütige Bemerkung des Itamaraty zum ersten Jahr des palästinensischen Militärangriffs auf die Besatzungsmacht Israel erklären? Dies widerspricht der Einstufung, die Präsident Lula der zionistischen Aktion im Gazastreifen bereits gegeben hatte: Völkermord.
In dem Dokument heißt es: „Die brasilianische Regierung stellt mit tiefem Bedauern fest, dass sich am heutigen Tag [7. Oktober 2024] die Terroranschläge der Hamas-Gruppe in Israel zum ersten Mal jähren. (…) Die Geiselnahme ist noch immer nicht gelöst; Dutzende Israelis werden noch immer von der Hamas im Gazastreifen festgehalten. In Solidarität mit den Familien aller Opfer und mit dem israelischen Volk bekräftigt die brasilianische Regierung ihre absolute Ablehnung des Einsatzes von Terrorismus und aller Gewaltakte.“ Wo bleibt die Verurteilung der Massenmorde an den Palästinensern? Wo ist der Bericht über die anhaltende ethnische Säuberung?
Es gibt keine Außenpolitik, die von der Verteidigungspolitik getrennt wäre. Solange brasilianische Offiziere in den USA ausgebildet werden und wir Ausrüstung aus Israel kaufen, solange wir keine nationale Rüstungsindustrie haben, solange Militärabkommen der Diplomatie zuwiderlaufen, werden wir ernsthafte interne Schwierigkeiten haben.
Im Juli 2025 wird Brasilien die 17. Ausgabe ausrichten. BRICS-Gipfel, einer Organisation, deren Vorsitz er seit Jahresbeginn innehat, zu einer Zeit, als Donald Trump klare Drohungen gegen den Block aussprach. Washingtons Absicht besteht darin, Indien und Russland in seinen Einflussbereich zu ziehen und so möglicherweise Spannungen zwischen seinen Mitgliedern zu erzeugen. In diesem Umfeld wächst das Projekt, die Dollarwirtschaft im Handel zwischen den Mitgliedsländern schrittweise zu verlassen. Inmitten dieser Spannungen verkündet der Sonderberater des Präsidenten der Republik, Celso Amorim, Brasiliens Ziele für den Gipfel. Auf der Veranstaltungswebsite heißt es: „Weder West noch Ost: Globaler Süden“. Der Satz scheint eine Erweiterung eines Ausdrucks zu sein, der den Beginn von Lulas Amtszeit kennzeichnete: der der „aktiven Neutralität“.
Der scheinbare Widerspruch in den Begriffen kann unter weniger komplexen Umständen Sinn ergeben. In schwierigen Zeiten können die Umstände Länder dazu zwingen, im Kampf um die globale Vorherrschaft klarere Positionen einzunehmen. Eine gute Nachricht der letzten Tage war der Zusammenschluss mehrerer Länder mit unterschiedlich ausgerichteten Regierungen, um den Kandidaten des Weißen Hauses für den Posten des Generalsekretärs der Organisation Amerikanischer Staaten (OAS) zu besiegen. Brasilien spielte bei dieser Formulierung eine bedeutende Rolle.
Was ist das Projekt?
Hier wird die eingangs gestellte Frage erneut aufgeworfen: Was ist der Grund für Brasiliens Zögern, seine Unklarheiten und seinen Rückzug auf der internationalen Bühne? Die Antwort liegt wahrscheinlich in innenpolitischen Problemen.
Ein Land, dessen wichtigste interne Leitlinien die Anziehung von ausländischem Kapital um jeden Preis, Haushaltskürzungen, Kürzungen öffentlicher Investitionen, Privatisierungen und die Dominanz der Hochfinanz sind, wird kaum einen Handlungsspielraum haben, sich international durchzusetzen. Es mangelt an Solidität und wirtschaftlicher Souveränität. Ein Land, das sich in einer Deindustrialisierung befindet und über kein klares nationales Projekt verfügt, stellt eine ernsthafte Hürde für die Durchführung einer wirklich aktiven und selbstbewussten Außenpolitik dar.
Ja, Brasilien ist zurück. Aber wohin? Um was zu tun?
*Gilberto Maringoni ist Journalist und Professor für Internationale Beziehungen an der Federal University of ABC (UFABC).
Erweiterte Version des Artikels aus Ausgabe 1352 der Zeitschrift Großbuchstabe
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