von ALESSANDRO OCTAVIANI*

Staatsunternehmen sind ein wesentlicher Bestandteil der Schaffung von Märkten und Wettbewerbern

Märkte sind keine bloßen Räume, in denen rationale Akteure logische Entscheidungen treffen, und solche Wechselwirkungen zwischen Nachfrage und Angebot können in Diagramme übersetzt werden, wie es die Karikatur der neoklassischen Ökonomie und ihrer Variationen routinemäßig in der öffentlichen Debatte vermittelt. Märkte sind soziale Institutionen, die durch eine verwurzelte und variable Kultur, unterschiedliche Machtverhältnisse und eine spezifische und dynamische Rechtsdisziplin bestimmt werden. Die Vorstellung, dass „der Markt eine legale Institution ist“ oder dass „der Kapitalismus eine legale Produktionsweise ist“, ist viel näher an der Realität als die Karikatur rationaler Akteure, die ihre Vorteile in der fantastischen Welt suchen. Unter sonst gleichen Bedingungen.

Aus diesem Grund ist die Wahl, wie staatliche Unternehmen in einer Wirtschaft wie der unseren organisiert werden sollen, in der es immer offensichtlich war (i) die mangelnde Bereitschaft des inländischen und ausländischen Privatkapitals, das große technologische Risiko zu übernehmen, und (ii ), im Gegenteil, ihre große Vorliebe für Investitionen mit geringem Risiko und hoher Rendite, die in öffentlichen Diensten zum Ausdruck kommt, die einem schützenden Rechtssystem unterliegen, ist von strategischer Bedeutung. Diese Entscheidung wirkt sich letztendlich gleichzeitig auf den Anreiz aus, (i) den Umfang und Umfang der Investitionen in Technologie zu erhöhen und (ii) die Grundversorgung zu demokratisieren, was in direktem Zusammenhang mit der Menschenwürde und den in Art. 3 verankerten Zielen der Republik steht. XNUMX. der Bundesverfassung.

Staatsunternehmen als „Feinde der Konkurrenz“: der OECD-Diskurs

am 17 Globales Wettbewerbsforum der OECD, abgehalten im Jahr 2018, die Think Tank Der Exporteur institutioneller Lösungen wies darauf hin, dass das Verhalten staatseigener Unternehmen der rechtlichen Wettbewerbsdisziplin auf der Grundlage der Regelung der „Wettbewerbsneutralität“ unterliegen sollte¹, wonach kein Unternehmen von Vorteilen profitieren sollte, die sich aus seiner Staatsangehörigkeit oder seinem Eigentumsverhältnis ergeben.²

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union spiegelt in seinem Artikel offenbar eine solche Ansicht wider. 107, 1, besagt das "(…) mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten, staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen, gleich welcher Form, beeinträchtigen und den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, indem sie bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionen begünstigen“. Die EU-Fusionskontrollverordnung (Nr. 139/2004) legt fest, dass das Fusionskontrollsystem „muss respektieren (…) der Grundsatz der Gleichbehandlung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor“ (Punkt 22). Es sieht außerdem vor, dass im Falle des öffentlichen Sektors „Zur Berechnung des Umsatzes eines am Zusammenschluss beteiligten Unternehmens ist es erforderlich, die Unternehmen zu berücksichtigen, die eine Wirtschaftsgruppe mit autonomer Entscheidungsbefugnis bilden, unabhängig davon, wem das jeweilige Kapital gehört oder welche Regeln der Verwaltungsaufsicht für sie gelten Es".

Aus dieser Perspektive wären staatseigene Unternehmen „Feinde des Wettbewerbs“, und offenbar gäbe es in den von Europa teilweise positiven OECD-Empfehlungen die Auffassung, dass ihre staatseigenen Unternehmen eingeschränkt werden sollten, auch in ihren Profitratensystemen. damit keine verzerrten Signale ans Licht kommen. an den Markt gesendet werden. Allerdings ist dieses Bild aus bestimmten Gründen eher ideologisch und statisch als real und dynamisch, darunter (i) die verschiedenen Kooperationsvereinbarungen zwischen europäischen Staatsunternehmen in Sektoren mit hohem technologischem Risiko (wie der Verteidigung), die ausdrücklich auf eine Abweichung abzielen solcher Vorschriften, (ii) die „Schildkrötenoperationen“, die die Nationalstaaten durchführen, um solche Richtlinien in ihren Rechtssystemen zu verinnerlichen, wie die OECD selbst in Bezug auf die beiden wichtigsten Volkswirtschaften Europas, Deutschland und Frankreich (in denen Es wird das Fehlen einer Institutionalität wahrgenommen, um eine Angemessenheit der Renditen staatseigener Unternehmen an die des Privatsektors zu erreichen, eine der Säulen der von der OECD proklamierten „Wettbewerbsneutralität“.³); und (iii) die jüngste Erkenntnis, dass im dynamischsten Pol der Weltwirtschaft, China, staatliche Unternehmen keine Gegner der Konkurrenz sind: staatliche Unternehmen sind die Konkurrenten, die die Chinesen darauf vorbereiten, die Weltmärkte zu erobern

Staatsunternehmen als Schaffung von Konkurrenten zur Eroberung des Weltmarktes: der Fall China

Chinesische Staatsunternehmen fungieren als echte Instrumente zur Schaffung chinesischer Wirtschaftsmacht, ohne Raum für „Wettbewerbsneutralität“ oder etwas Ähnliches wie der ideologische Diskurs der OECD.

Staatseigene Unternehmen unterliegen dem Aufsichts- und Verwaltungskommission für staatliches Vermögen des Staatsrates (SASAC), eine mit dem Staatsrat verbundene Einrichtung, die auch lokale Zweigstellen zur Überwachung subnationaler Staatsunternehmen hat. Während des 13. Fünfjahresplans (2016–2020) ist eine der Aufgaben des SASAC bestand darin, den Konglomerationsprozess staatlicher Unternehmen zu kontrollieren⁴In dieser Phase der chinesischen Planung ist die Absicht, sie als Instrument der chinesischen Wettbewerbsfähigkeit zu stärken, sehr deutlich: „Dafür werden wir uns weiterhin entschieden einsetzen Staatsbetriebe (SOE) werden stärker, besser und größer und daran arbeiten, dass eine Reihe solcher Unternehmen ihre Innovationsfähigkeit entwickeln und erfolgreich werden international wettbewerbsfähigDadurch wird dem Staatssektor mehr Leben eingehaucht, ihm ein größerer Einfluss und eine größere Kontrolle über die Wirtschaft ermöglicht, seine Widerstandsfähigkeit gegenüber Risiken erhöht und es ihm ermöglicht, effektiver zur Erreichung der Ziele beizutragen nationale strategische Ziele".⁵

Das Dekret Nr. 378 vom 27. Mai 2003, das die Überwachung und Verwaltung staatseigener Vermögenswerte von Unternehmen in China regelt, sieht vor, dass eine der Hauptaufgaben der Aufsichtsbehörde und der Verwaltung solcher Vermögenswerte darin besteht, die Kontrollbefugnisse aufrechtzuerhalten und zu verbessern die Wettbewerbsfähigkeit der Staatswirtschaft in Bereichen, die für die Volkswirtschaft und die Sicherheit des Staates als wesentlich erachtet werden, sowie die Verbesserung der Qualität der Staatswirtschaft (Art. 14, 2). Das seit 2020 geltende „Auslandsinvestitionsgesetz“ in seinem Art. 4. sieht eine restriktivere rechtliche Behandlung ausländischer Unternehmen vor, die in der gefürchteten „Negativliste“ des Staatsrates aufgeführt sind. Investitionen, die die sektoralen Beschränkungen, die sich aus der Liste ergeben, nicht beachten, unterliegen den entsprechenden gesetzlichen Sanktionen (Art. 36). Angesichts dieser strukturellen und expliziten Ungleichheit zugunsten chinesischer Staatsunternehmen, die diese zu internationalen Konkurrenten machen wollen, distanzieren sie sich daher vollständig vom Ideologiepaket der OECD: statt des Staates als Anteilseigner staatseigener Unternehmen Sie behaupten, dass die Renditen denen „privater Investitionen“ „äquivalent“ seien, die finanziellen Verluste ihrer Unternehmen haben sich zwischen 2008 und 2017 verdreifacht, und zwei Fünftel aller chinesischen Staatsunternehmen waren in den letzten Jahren nicht in der Lage, die Kosten wieder hereinzuholen des investierten Kapitals.⁶ Das heißt, staatliche Unternehmen durften ausdrücklich Verluste erleiden. Am anderen Ende befinden sich 50 chinesische Staatsunternehmen unter den 500 größten Unternehmen der Welt.

Das Paradox ist nur scheinbar: Es gibt keine „Wettbewerbsneutralität“ bei der Führung chinesischer Staatsunternehmen, sondern vielmehr die gleichzeitige Zielsetzung, einerseits die wirtschaftliche Komplexität und Verdichtung zu steigern und andererseits der Bevölkerung lebenswichtige Dienstleistungen anzubieten auf der anderen Seite, beides durchläuft andererseits das Funktionieren der Staatskonglomerate, die somit Instrumente der Politik des chinesischen Staates, des PCC und der nationalen Vergrößerung sind. Die OECD und ihre institutionellen Exportmodelle finden in der dynamischsten Volkswirtschaft der Welt kein Echo.

Der Staat schafft Märkte und Wettbewerb: der Plano de Metas und staatliche Unternehmen

In der großartigen Erfahrung der brasilianischen Entwicklung unter der Leitung von Juscelino Kubitschek aus dem Plan der Ziele wurden, wie Antônio Barros de Castro betont, mehrere Märkte geschaffen: „Die Märkte selbst wurden mehr oder weniger durch Richtlinien formatiert und dimensioniert.“ .⁷ Diese Kreation oft Kratzer der Binnenmärkte wurde von einem Komplex des Wirtschaftsrechts durchgeführt, der sich unter anderem aus einer funktionalen Rechtsdisziplin (i) zusammensetzte Attraktion des produktiven Kapitals, (ii) zu Induktion e Koordinierung des Verhaltens dieses Kapitals und (iii) zum staatliche Kontrolle zu Entscheidungen und strategischen Sektoren.

A Attraktion des produktiven Kapitals wurde durch eine Reihe von Diplomen geprägt, wie beispielsweise das Dekret 34.893 vom 05, das während der Vargas-Regierung erlassen wurde und durch das mehrere Sektoren (zusätzlich zu Energie, Verkehr und Kommunikation) für eine „differenzierte Austauschbehandlung“ qualifiziert wurden “, das später, während der kurzen Café-Filho-Regierung, durch die SUMOC-Anweisung 01/1954 erweitert wurde, die zahlreiche Industriesektoren in die Liste aufnahm. Angesichts des sehr starken Verfalls der internationalen Kaffeepreise, einer Wirtschaft mit geringer Produktionsvielfalt, geringer Kapazität zur Durchführung großer Investitionen und einer politischen Krise, die die demokratischen Institutionen ständig bedrohte, erließ die JK-Regierung das Gesetz 113/55, dessen Ziel es war, die „Börse“ zu betreiben Rate“ beschleunigen den Ersatz von Investitionsgütern durch inländische Produktion.

Als Ergänzung zu diesem funktionalen Rechtsrahmen zur Anziehung von produktivem Kapital gab es ein weiteres Wirtschaftsrecht, das angestrebt wurde Induktion e Koordinierung des angezogenen produktiven Kapitals, was beispielhaft dargestellt werden kann durch (i) die Gesetze, die Kredite für die BNDE organisieren, die wichtigste einheitliche und ausgehende Einheit globaler Investitionsentscheidungen (Gesetz 2.973/56, das die zusätzliche IR um zehn Jahre verlängert, „at die Kosten der BNDE“; Gesetz 2975/56, das 16 % der Steuer auf Kraftstoffe und Schmierstoffe für die BNDE und RFFSA vorsieht; Gesetz 3.381/58, das den Merchant Marine Fund schafft; und Gesetz 3421/58, das schafft der Nationale Hafenfonds)⁸; (ii) die rechtlich-administrative Disziplin der „Verstaatlichungsindizes“, die darauf abzielte Ermutigen Sie angezogenes Kapital, in Zusammenarbeit mit dem nationalen Kapital auf dem Staatsgebiet zu produzieren, auf der Grundlage vertraglicher Verpflichtungen, die mit dem BNDE eingegangen wurden (das „Ziel 27 des Zielplans“ bestimmte beispielsweise die Produktion von 100.000 Kraftfahrzeugen im Jahr 1960, mit 95 % der sogenannten „Verstaatlichung nach Gewicht“); auf der fälligen Zum Stichtag wurde das Ziel um mehr als 30 % übertroffen, wenn man bedenkt, dass 133.041 Fahrzeuge produziert wurden, mit einem „Verstaatlichungsindex“ von 87 % „im Wert“ und 93 % im „Gewicht“); und (iii) Gesetz 3470/58 und Verordnung MF Nr. 436/58, die maximale prozentuale Koeffizienten für den Abzug von Lizenzgebühren für die Nutzung von Marken und Patenten, technische, wissenschaftliche, administrative oder ähnliche Unterstützung festlegten, entsprechend dem „Grad der Wesentlichkeit“. “, mit dem Ziel, die Überweisung von Gewinnen ins Ausland zu begrenzen, dafür zu sorgen, dass das Geld in Brasilien bleibt, und es in die Reinvestition in produktive Aktivitäten zu lenken und Partnerschaften mit dem nationalen Kapital zu fördern.

Das dritte Element dieser Marktschaffung waren staatseigene Unternehmen, die für die Schaffung wirtschaftlicher Kapazitäten, die Bereitstellung von Waren und die Anpassung der Preise in verbundenen Sektoren verantwortlich waren, in denen (i) nationales Privatkapital sehr fragil war, (ii) ausländisches Kapital unattraktiv oder schädlich war und (iii) Staatskapital ist aufgrund seines Ausmaßes und seiner Möglichkeit des juristisch-normativen Ausdrucks kollektiver Wertentscheidungen die wichtigste politische Variable. Daher gibt es eine funktionale Rechtsdisziplin staatliche Kontrolle über strategische Sektoren im Plan der Ziele, der durch (i) die Aufrechterhaltung von Petrobras und dem Gesetz 2004/53 veranschaulicht werden kann, entgegen dem starken US-Druck zur Auslöschung oder Sabotage des Unternehmens und seines Rechtssystems zugunsten der US-amerikanischen Ölunternehmen Unternehmen, (ii) die Gesetze 2975/56 und 3115/57, die die staatliche Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima – RFFSA schaffen und deren Finanzierung mit einem Teil der 16 %igen Steuer auf Kraftstoffe und Schmierstoffe (die Automobilindustrie) garantieren Finanzierung des Schienenverkehrs, im Rahmen der staatlichen Planung); und (iii) die Nationale Kernenergiepolitik, herausgegeben am 31. August 1956 vom Nationalen Sicherheitsrat.

In diesem Modell, das enormen Erfolg hatte und sogar zu Reichweitenerlebnissen wie denen in Ostasien selbst führte, sind staatliche Unternehmen ein wesentlicher Bestandteil bei der Schaffung von Märkten und Wettbewerbern. Staatsunternehmen sind keine Feinde und unterliegen nicht der „Wettbewerbsneutralität“. Sie sind Teil der Lösung der Wettbewerbsmärkte, da es Märkte in der peripheren Wirtschaft gibt, auf denen der Wettbewerb systematisch wettbewerbswidrig ist und sich nachteilig auf die Leistung der Wirtschaft als Ganzes auswirkt.

Der Diskurs, der derzeit auf der Grundlage der unkritischen Akzeptanz des OECD-Images darauf abzielt, unsere Staatsunternehmen zu zerschlagen, steht nicht nur im Widerspruch zu den ausdrücklichen Bestimmungen unserer verfassungsmäßigen Wirtschaftsordnung. Es ist auch unklar, welche Entscheidungen die dynamischste Wirtschaft der Welt heute, China, und die dynamischste der Welt zur Zeit des Plano de Metas, Brasilien, treffen. Mit einem Schlag verschleiert es das positive Recht sowie die Vergangenheit und Gegenwart institutioneller Alternativen. Um eine angemessene Kartellpolitik zu organisieren, ist es nicht gut, in solch einer ungesunden Gesellschaft zu sein.

* Alessandro Octaviani Professor für Wirtschaftsrecht an der USP Law School und ehemaliges Mitglied des CADE-Tribunals. Autor, unter anderem von Studien, Meinungen und Abstimmungen zum Wirtschaftsrecht (Hrsg. Singular).

Ursprünglich veröffentlicht auf der Website von Rat.

Aufzeichnungen

1 Zusammenfassung der Diskussionen des Global Forum on Competition um 17 Uhr, verfügbar unter: https://www.oecd.org/competition/globalforum/competition-law-and-state-owned-enterprises.htm.

2 Die Definition institutioneller Modellexporteure von „Wettbewerbsneutralität“ finden Sie unter: https://www.oecd.org/competition/competitive-neutrality.htm.

3 Die Daten stammen von der OECD und wurden 2014 erhoben. Verfügbar unter: https://qdd.oecd.org/subject.aspx?Subject=8F22EF7D-B780-4570-A4B1-7E0CB3AD7E04..

4 OCTAVIANI, Alessandro; NOHARA, Irene. staatlich: staatliche Unternehmen weltweit; Geschichte in Brasilien; Rechtsordnung; Gebote; Führung; Spezies; strategische Sektoren; Staatsfunktionen. São Paulo: Thomson Reuters Brasilien, 2019, S. 26.

5 Der Dreizehnte Fünfjahresplan der Volksrepublik China ist zu finden unter: https://en.ndrc.gov.cn/policies/202105/P020210527785800103339.pdf..

6 LARDY, Nicholas. Wettbewerbsneutralität in China erreichen. In: KAI, G.; SCHIPKE, A. (Hrsg.). Öffnung und Wettbewerbsneutralität: Die internationalen Erfahrungen und Erkenntnisse für China. Siebte gemeinsame Konferenz der Volksbank von China und des Internationalen Währungsfonds, 2019.

7 CASTRO. Antonio Barros de. Von der abtrünnigen Entwicklung zur chinesisch-zentrierten Herausforderung. Rio de Janeiro: Campos, 2012, S. 118.

8 Vgl. für alle: VIDIGAL, Lea. BNDES: eine Studie zum Wirtschaftsrecht. Sao Paulo: Liberars, 2019.