von JOSÉ CELSO CARDOSO JR.*
Ein Vorschlag zum Wiederaufbau des föderalen Planungssystems
Nach einer langen und stürmischen Zeit autoritärer Absichten, der Verweigerung von Rechten und anderer Angriffe auf die Bundesverfassung, insbesondere der Auflösung des Staates, der Organisationen und der föderalen öffentlichen Politik, endete die Bolsonaro-Regierung, Guedes und Co. in Brasilien. Bedauerlicherweise war das Scheitern dieser Fehlregierung jedoch nicht nur wahlbedingter Natur. Am Ende dieser dunklen Zeit ist als direkte Folge des Versuchs, staatliche Apparate und Institutionen zu zerstören, eine immense politisch-institutionelle Schwächung und ein Beinahe-Zusammenbruch der wirtschaftlichen und sozialen Lebensbedingungen großer Bevölkerungsgruppen und Regionen des Landes zu beobachten.
Angesichts dieses Szenarios der verbrannten Erde stehen die neu gewählte Lula-Regierung vor wahnsinnigen Herausforderungen. Um ihnen zu begegnen, muss praktisch alles auf staatlicher Ebene entweder tiefgreifende und schnelle Prozesse der Erholung/Rekonstruktion oder ebenso tiefgreifende und schnelle Prozesse der Innovation und des institutionellen Experimentalismus durchlaufen.
Unter diesen beziehe ich mich hier auf die – immer dringlicher werdende – Notwendigkeit, der strategischen Planungsfunktion der Regierung politische Zentralität und institutionelle Kapazität zu verleihen, ohne die der eigentliche Regierungsprozess in der künftigen Lula-Regierung (2023-2026) gefährdet sein wird. Obwohl die Planungsfunktion in den institutionellen Arrangements dessen enthalten ist, was später als Regierungszentrum bezeichnet wurde, betonen wir hier, dass politische Zentralität und staatliche Planungsfähigkeit das Konzept des Regierungszentrums oder -kerns aus zwei Gründen übertreffen.
Doch zunächst eine kurze Erläuterung zum Entstehungs- und Entwicklungskontext der Idee eines Regierungszentrums. Man kann sagen, dass es in den 1990er Jahren entstanden ist, einem Moment der weiten Verbreitung des Neoliberalismus als Ideologie für den Minimalstaat und als Mantra der Marktwirtschaft auf der ganzen Welt. Angesichts der dürftigen wirtschaftlichen und sozialen Ergebnisse, die es in praktisch allen Ländern, die es anwendeten (insbesondere in den kapitalistischen Peripherieländern), erzielte, versuchten Mitglieder und Ideologen aus zentralen Ländern – insbesondere denen der OECD – das Scheitern des Neoliberalismus mit dem Hinweis auf das neoliberale Scheitern zu rechtfertigen vermeintliche Ineffizienz des Staates als Ursache.
Auf diese Weise erfanden sie die Idee eines Regierungszentrums als magische Lösung, in dem falschen Glauben, dass das Wirtschaftssystem des freien Marktes nur durch die Rationalisierung der öffentlichen Ausgaben und die Reduzierung staatlicher Maßnahmen auf das mögliche Minimum wieder an Vorrang gewinnen und den globalen Aufschwung herbeiführen würde . Es ist daher nicht verwunderlich, dass für die Verwirklichung dieses Ideals die Organisationen und öffentlichen Funktionen, die für die Staatskonten (wie Zentralbanken bei der Währungsverwaltung und nationale Finanzämter bei der Schuldenverwaltung) und für die bürokratische Kontrolle des Staates (interne Kontrolle von Verfahren und externe Kontrolle der Konten) mussten noch mehr Befugnisse erhalten und den Entscheidungskern der Regierungszentren bilden.
In diesem institutionellen Design wären die Planungs- und Managementinstanzen eindeutig subaltern oder subsidiär. Anstatt also die Ursachen der Probleme anzugreifen, die eindeutig auf das neoliberale Wirtschaftsmodell zurückzuführen sind, das ein dysfunktionales Finanzialisierungssystem von Einkommen und Vermögen, die exorbitante Zunahme der Konzentration sowie wirtschaftlicher und sozialer Ungleichheiten und den bereits fast unumkehrbaren Prozess des planetaren Umweltkollapses hervorbringt und der Krise der repräsentativen Demokratien mit der Delegitimierung der Politik suchten die Architekten der Idee eines Regierungszentrums nach rhetorischen Linderungsmitteln mit wenig oder gar keiner empirischen Grundlage, um, wiederum in der Weltgeschichte, dem Staat – seiner Größe und seinen Funktionen – vorzuwerfen, dass dies der Fall sei ineffizient und ineffektiv zu sein, eine Vogelscheuche, auf die jeder seine Steine werfen sollte.
Wenn wir also auf die beiden genannten Gründe zurückkommen, so ergibt sich der erste genau aus dem oben Gesagten. Im Gegensatz zu der Idee des Aktivismus, die in der Tradition und den Theorien der Regierungsplanung präsent ist, hat die Idee des Regierungszentrums implizit eine statische oder akkommodierende Sicht auf den Regierungsprozess. Der Hauptgrund dafür ist, dass sich die Idee des Regierungszentrums, die sich in den letzten zwei Jahrzehnten auf der Grundlage von Studien und Vorschlägen der OECD konzeptionell entwickelt hat, nicht so sehr auf die notwendigen Transformationen in der zentralen Anordnung der Exekutive bezieht, die dafür verantwortlich ist Koordinierung und Umsetzung öffentlicher Richtlinien usw., vor allem aber eine Reihe von Managementverfahren, die bei rationaler (effizienter und effektiver) Anwendung in der Interaktion zwischen bestimmten für dieses Regierungszentrum als wesentlich erachteten Stellen die Kapazität und Qualität des Prozesses erhöhen würden zu regieren, sowohl unter dem Gesichtspunkt des politischen Dialogs als auch der Koordinierung der öffentlichen Politik.
Obwohl dies keine Kleinigkeit ist, sagt es natürlich fast nichts über die notwendigen Veränderungen in der Struktur und dem Modus Operandi der Regierung aus, wie z. B. eine größere Regierungsfähigkeit aus der politischen oder Regierungsfähigkeitsperspektive und eine größere Leistungsfähigkeit aus der Sicht aus Sicht des Entwicklungsprojekts, das der Wahl einer bestimmten politischen Gruppierung zugrunde liegt. Daher der statische oder akkommodierende Charakter, den die Idee eines Regierungszentrums mit sich bringt.
Anstatt als dynamisches oder formbares institutionelles Arrangement konzipiert zu werden, das den Bedürfnissen der aktuellen Situation des Landes und der Größe der transformierenden Ambitionen des politischen Projekts, das die Wahlen gewonnen hat, gerecht wird, ist das Regierungszentrum, wie es von den jüngsten brasilianischen Regierungen und Regierungen verteidigt wurde durch eigennützige Gremien wie die TCU, die CGU, das STN, die SOF und die OECD selbst und andere stellt eine weitere Modeerscheinung des Managements und eine formelle Vereinbarung zur zusätzlichen Stärkung dieser Organisationen dar, die tatsächlich kaum in der Lage ist, diese zu erhöhen Fähigkeit der Regierung angesichts der komplexen Probleme von heute.
Der zweite Grund, warum die Planung über die Vorstellung eines Regierungszentrums hinausgeht, liegt wiederum darin, dass es historisch gesehen die strategische staatliche Planungsfunktion war, die in Brasilien und anderswo, ausgestattet mit politischer Zentralität und institutioneller Kapazität, tatsächlich in der Lage war, zu fördern Veränderungen in der Struktur des Staates, im Bereich der öffentlichen Politik, in den Methoden und Techniken der Regierung, kurz gesagt, in den Dimensionen der Regierbarkeit und Regierungsführung, so dass mit politischem Mut und einer Vision für die Zukunft (übrigens zwei) (Attribute, die in der Idee eines Regierungszentrums fehlen) war es möglich, strukturelle Veränderungen (quantitativ und qualitativ) sowohl im Prozess der Selbstverwaltung als auch, was noch wichtiger ist, in den wirtschaftlichen, territorialen Parametern und sozialen Bedingungen großer Segmente voranzutreiben der Bevölkerung.
Mit anderen Worten: Während die Vision des Regierungszentrums mit einem statischen Charakter ausgestattet ist und an die Dimensionen der Kurz-/Mittelfristigkeit und der wirtschaftlichen Effizienz von Regierungshandlungen gebunden ist, ist die Vision der strategischen Planung mit einem intrinsischen/nicht delegierbaren Charakter verbunden Funktion der Regierung, dass sie theoretisch und historisch dynamisch ist, sich auf den Prozess des Aufbaus staatlicher Kapazitäten für die wirtschaftliche, territoriale und soziale Transformation des Landes konzentriert und sich mit einem unausweichlichen Teil des Regierungsprozesses selbst verwechselt.
Daher verstehen wir Planung als einen täglichen und dynamischen Prozess der Regierungsführung; Es kann nicht mit Dokumenten, Büchern und Plänen verwechselt werden, obwohl diese, wenn sie gut vorbereitet sind, als notwendiger Teil der Dokumentation sowie bei der internen und externen Kommunikation mit der Regierung usw. hilfreich sind. Zunächst einmal ist Planung die Kunst guter Politik. Daher ist Planung ein technopolitischer Prozess – kontinuierlich, kollektiv und kumulativ – durch den politische Projekte, die aus der Gesellschaft hervorgehen, eine konkrete Form erhalten und von Gruppen kanalisiert werden, die die Durchführung staatlicher Maßnahmen legitim und demokratisch bestreiten.
In diesem Sinne lassen sich sieben strukturierende und konkrete Dimensionen aufzählen, die den Raum und die Rolle der staatlichen strategischen Planung – und damit der gesellschaftlichen Teilhabe und des öffentlichen Managements – in hochkomplexen Regierungsprozessen prägen, die auf die nationale Entwicklung abzielen. Sind sie:
(1) Politische Zentralität: bedeutet, der Planungsfunktion einen starken strategischen Inhalt zu verleihen. Es geht darum, die staatliche Planungsfunktion zum verbindenden Feld von Vorschlägen, Richtlinien, Projekten, kurz von Handlungsstrategien zu machen, die in ihren Inhalten die impliziten und expliziten Möglichkeiten, also die möglichen und/oder wünschenswerten Entwicklungspfade, ankündigen für das geordnete und geplante Handeln des Staates im Hinblick auf die nationale Entwicklung.
(2) Zeitlichkeit und Direktionalität: Nationale Entwicklungsplanung ist naturgemäß eine kurz-, mittel- und langfristige Aktivität. Daher ist es notwendig, der PPA die Möglichkeit zu geben, sich auf verschiedenen Ebenen der Zeitlichkeit und strategischen Ausrichtung zu organisieren und zu agieren. Konkret geht es darum, die Zeithorizonte der verschiedenen Regierungspolitiken und -programme innerhalb desselben Planungsinstruments frei zum Ausdruck zu bringen. Dadurch würden alle aus Sicht der Politik und der nationalen Entwicklungsstrategie als robust und richtig erachteten Sektorpläne automatisch in den Plan übernommen, unabhängig vom jeweiligen Zeithorizont oder dem jeweiligen institutionellen Reifegrad.
Die Unterfunktionen Budgetierung, Überwachung, Evaluierung und Kontrolle würden bei ihren jeweiligen Aktivitäten die Besonderheit und Zeitlichkeit jedes Einzelfalls berücksichtigen. Darüber hinaus ist es von grundlegender Bedeutung, dass auch bei unterschiedlichen Zeiträumen die Kohärenz zwischen den verschiedenen Instrumenten gewährleistet ist, basierend auf einer strategischen Ausrichtung und unter Berücksichtigung gemeinsamer Elemente oder des Dialogs zwischen ihnen. Es muss eine einzige Vision geben, die aus verschiedenen Perspektiven entwickelt wird und die verschiedenen sektoralen Pläne und Leitlinien leitet, die den verschiedenen territorialen, regionalen oder lokalen Plänen zugrunde liegen.
(3) Artikulation und Koordination: Zusätzlich zur Kohärenz in der Richtung der Pläne ist es notwendig, erhebliche institutionelle Anstrengungen in Artikulations- und Koordinationsaufgaben auch in Umsetzungsstrategien zu unternehmen, und zwar auf verschiedenen Ebenen und gleichzeitig: innerhalb und zwischen Politikbereichen, Programmen, Ministerien und Gremien; inner- und interbundesstaatliche Instanzen; unter anderem innerhalb und zwischen den Mächten der Republik.
Die Arbeit der institutionellen Artikulation und allgemeinen Koordinierung von Planungsmaßnahmen und -initiativen ist zwangsläufig komplex, da sie in jedem Fall viele Akteure einbeziehen muss, jeder mit seinem eigenen Paket unterschiedlicher Interessen und mit differenzierten Machtressourcen, so dass ein großer Teil der … Die Erfolgsaussichten der heutigen Regierungsplanung hängen tatsächlich von der Fähigkeit von Politikern und öffentlichen Managern ab, diese institutionellen Artikulationsbemühungen auf verschiedenen Ebenen zufriedenstellend durchzuführen.
(4) Soziale Teilhabe: Heutzutage muss jede staatliche Planungsinitiative oder -aktivität, die wirksam sein soll, ein gewisses Maß an öffentlichem Engagement der direkt mit dem Thema befassten Akteure akzeptieren – und sich sogar darauf verlassen –, sei es die staatliche Bürokratie, Politiker und Wissenschaftler sind die Nutznießer der beabsichtigten Aktion.
Mit anderen Worten: Die Planungstätigkeit muss in ihrer Konzeption ein nicht zu vernachlässigendes Maß an Horizontalismus vorsehen, d. Seine Beteiligung sollte auch Überwachungs- und Bewertungsaktivitäten umfassen, um die Beteiligung an allen entscheidenden Phasen der Planung sicherzustellen und Vorkehrungen zu treffen, die eine kontinuierliche Verbesserung der öffentlichen Politik auf transparente Weise und mit aktiver Beteiligung ermöglichen und ein hohes Maß an Vertrauen und Unterstützung aufrechterhalten von sozialen Akteuren bis hin zu geplanten Aktionen.
(5) Territoriale Dimension: Die Einführung der territorialen Dimension in die Planung bedeutet, sie als wesentliches Element bei der Gestaltung öffentlicher Politiken zu betrachten, ihre Besonderheiten, Anforderungen und Potenziale zu berücksichtigen und über Regallösungen und rezeptfreie Angebote hinauszugehen. Darüber hinaus bedeutet es, das Territorium als Plattform für die Integration öffentlicher Politiken zu betrachten, was mit der Perspektive einer multisektoralen Koordinierung übereinstimmt.
Darüber hinaus ist es ein starker Kanal zur Förderung der sozialen Teilhabe, da das Territorium ein konkreter und lebendiger Ort ist, an dem soziale Beziehungen stattfinden. Darüber hinaus ist das Territorium als zentrales Subjekt und gleichzeitig Objekt der Entwicklungsstrategie in einer mehrskaligen Perspektive anfällig für die Vermittlung der unterschiedlichen Zeitlichkeiten der Planung, da es eine lange Frist für die Planung erfordert vollständige Verwirklichung der Strategie, während für die Lösung dringender Anforderungen eine kurzfristige Umsetzung erforderlich ist.
(6) Wirksame Veränderungen in der Realität: Es ist notwendig, dass die Umsetzung, Verwaltung öffentlicher Politik und die wirksame Bereitstellung staatlicher Güter und Dienstleistungen an die Bevölkerung die wahren Kriterien für die Messung und Verfolgung der institutionellen Leistung (sektoral, territorial und aggregiert) sind Der brasilianische Staat. Nur auf diese Weise wird es tatsächlich möglich sein, die Planungsmaßnahmen auf die Zwischenergebnisse (gemessen an der Wirksamkeit der Regierungsmaßnahmen) und die Endergebnisse (gemessen an der transformierenden Wirksamkeit der Maßnahmen) der nationalen öffentlichen Politik auszurichten. auf dem Weg zur Konsolidierung eines Projekts zur ganzheitlichen Entwicklung Brasiliens im XNUMX. Jahrhundert. Was zählt, sind die Ergebnisse öffentlichen Handelns, auf die in gut konzipierten Richtlinien verwiesen wird, die angemessen finanziert, überwacht und jeweils mit der erforderlichen Häufigkeit bewertet werden.
(7) Integration zwischen den Planungs- und Haushaltsinstrumenten und -prozessen: Die tägliche Planung und ihre Umsetzung in allgemeine, sektorale oder territoriale Pläne müssen eng mit den Haushaltsprozessen verknüpft werden, und zwar nicht nur bei der Ausarbeitung, sondern auch im Dialog und auf föderativer Ebene Artikulation und zwischen den Mächten bei der Diskussion des Haushalts im Nationalkongress. In den letzten Jahren hat das Parlament angesichts des Gewichts der impliziten Änderungsanträge (RP 6 und RP 7) und des Umfangs der Änderungsanträge des Berichterstatters (RP 9) eine zentrale Rolle im Haushaltsprozess in Brasilien erlangt.
Es ist wichtig, den Haushaltsprozess zu überprüfen, damit er auf Planungs- und Managementeingaben reagieren kann, einschließlich der Wiederherstellung der Fähigkeit, Einfluss auf parlamentarische Entscheidungen zu nehmen. Ebenso müssen die Überwachungs- und Bewertungsprozesse, die darauf abzielen, die Richtung und Qualität der öffentlichen Ausgaben sicherzustellen, den Zuteilungsprozess beeinflussen. Schließlich müssen die Mechanismen der sozialen Beteiligung vielfältig sein und direkt und/oder indirekt den Haushalt erreichen. Daher müssen die Instrumente und Prozesse integriert betrachtet werden, als Teil desselben Haushaltsverwaltungsprozesses, der von der umfassenderen Planungsrichtung gesteuert wird.
Daher wird dafür plädiert, dass das zentrale strategische Planungsgremium neben dem Präsidialamt angesiedelt werden sollte. Es muss eine integrale Einheit des Präsidialamtes der Republik sein und eine Konfiguration aufweisen, die der in der beigefügten Abbildung 1 dargestellten ähnelt.
In diesem Sinne weckt das hier Dargelegte den festen Willen, dass die Regierung ein höheres Maß an Direktionalität und globaler Wirksamkeit erreicht. Wir glauben, dass der richtige Zeitpunkt gekommen ist und dass Änderungsprojekte in der Zeit des Übergangs zwischen den Regierungen ein günstigeres Umfeld finden, um die Aufmerksamkeit der Führungskräfte zu erhalten.
Auf diese Weise werden die Möglichkeiten für Veränderungen verstärkt und gleichzeitig die schrittweise Einführung von Verbesserungen in der Funktionsweise des Systems erleichtert.
Lass 2023 kommen!
Anhänge
Als Gegenstück zu dieser Umstrukturierung würde ein Ministerium für öffentliche Verwaltung und Staatsreform eingerichtet, das die Bereiche Innovation und öffentliche Verwaltung, Beziehungen und Arbeitsbedingungen im öffentlichen Sektor, technologische Modernisierung und digitale Regierung, Vermögensverwaltung sowie Artikulation und Unterstützung umfasst Föderationseinheiten.
*José Celso Cardoso Jr., Doktor der Wirtschaftswissenschaften von Unicamp, ist Bundesbeamter bei Ipea und aktueller Präsident von Afipea-Sindical.
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