von FRANCISCO PEREIRA DE FARIAS*
Die Führer des Finanz- und Bankkapitals versuchten, das Zentrum der Hegemonie im Staatsapparat von der Exekutive auf die Legislative zu verlagern.
Politischer Klientelismus ist eine Möglichkeit, die politische Solidarität innerhalb der herrschenden Klasse zu stärken, da die verteilten Vorteile (Positionen, Geldmittel, Ausrüstung) ein Zeichen wirtschaftlicher Kompensation der hegemonialen Fraktion für die Interessen der untergeordneten Fraktionen im Austausch für politische Stabilität sind. Mit anderen Worten: Das Aushandeln unmittelbarer materieller Vorteile gegen politische Unterstützung ist ein offensichtlicher Aspekt der zwischenstaatlichen, parteipolitischen und Wahlbeziehungen. Tiefer liegen jedoch die Interessen der hegemonialen Fraktion, die zu einem großen Teil den latenten Inhalt der Beziehung zwischen Staatsapparaten, Parteienwettbewerb und Wahlauseinandersetzungen ausmachen.
Bei den Präsidentschaftswahlen 2018 gewannen das internationale Finanzkapital und das nationale Bankkapital die Regierung. Ausdruck dieser hegemonialen Allianz war die Wirtschaftspolitik unter der Führung von Finanzminister Paulo Guedes, deren Schwerpunkte eine Radikalisierung des neoliberalen Programms darstellten: Deregulierung der Wirtschaft, Privatisierungen, Monetarismus. Die Übernahme einer parlamentarischen und ministeriellen Zusammensetzung durch Klientelparteien war ein Weg, der dieser auf die Kostensenkungsstrategie ausgerichteten hegemonialen Politik entsprach, da sie umfassendere Vereinbarungen mit untergeordneten gesellschaftlichen Kräften umging, die im Kreis der hegemonialen Interessen wirtschaftliche Opfer bedeuteten, wie dies etwa bei einer restriktiven Umweltpolitik oder einer expansiven Lohnpolitik der Fall war.
Diese dem extremen Neoliberalismus nahestehenden Kräfte tendierten dazu, die Rolle der politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen bei der Übermittlung allgemeiner Forderungen an den Staatsapparat zu minimieren und lehnten eine Politik des Gesellschaftspakts oder Klassenbündnisses ab. Die Führer des Finanz- und Bankkapitals versuchten, das Zentrum der Hegemonie im Staatsapparat von der Exekutive auf die Legislative zu verlagern.
Da der Führer der Exekutive in Brasilien mit der Stimmenmehrheit gewählt wird, hat er einen Anreiz, strategische oder nationale Fragen der Regierungspolitik zu diskutieren. Im Gegensatz dazu ermöglicht die Verhältniswahl den Parlamentariern, im Hinblick auf das Wahlergebnis eine unmittelbare oder fragmentarische Sicht auf nationale politische Fragen zu erhalten. Der Wechsel hin zu einer Dominanz der Legislative äußerte sich in der Taktik, den Haushaltsprozess der Regierung zu kontrollieren, vor allem durch Änderungen der Bestimmungen der Parlamentszusätze.
Im Jahr 2016, vor dem Hintergrund einer Krise der neo-entwicklungspolitischen Hegemonie (Boito Jr., 2018), gelang es der parlamentarischen Opposition, eine Verfassungsänderung zu verabschieden, die individuelle Änderungen des Haushalts obligatorisch machte. Dies war der erste Schritt auf einem Weg, der darauf abzielte, der Exekutive die politische Kontrolle über den Haushaltsprozess zu entziehen.
Bemerkenswert ist, dass es seit dem Jahr 2000 einen Plan des Senators Antônio Carlos Magalhães gibt, individuelle Parlamentsänderungen verpflichtend vorzuschreiben. Dieser Vorschlag wurde jedoch nicht auf die Tagesordnung gesetzt, da die neo-entwicklungspolitische Koalition, Garant einer Politik umfassenderer Vereinbarungen, den Bestimmungen der kollektiven Änderungsanträge (Richter, Ausschüsse) verpflichtet war. Während der Regierung Lula II (2007–2010) betrug der Anteil der kollektiven Änderungen an den Ermessensausgaben durchschnittlich 60 %; in der Regierung Bolsonaro (3–2019) lag der Durchschnitt dieser Änderungen bei 2022 % (Faria, 28).
Im Jahr 2019 genehmigten die Verfassungsänderungen 100 und 102 die Auferlegung von Haushaltsänderungen durch die Landtage bzw. die obligatorische Durchführung diskretionärer Primärausgaben, bei denen es sich hauptsächlich um Investitionen handelt. Darüber hinaus machte der Nationalkongress Änderungsanträge der ständigen Ausschüsse des Senats und der Kammer verbindlich und erweiterte die Rolle des Generalberichterstatters im Haushaltsverfahren. Schließlich wurde noch im Jahr 2019 der Gesetzentwurf EG 105 verabschiedet, der Sonder- oder zweckgebundene Überweisungen einführt, die unabhängig von einer Vereinbarung oder einem Vertrag mit der begünstigten Einrichtung sind und es dem Parlamentarier ermöglichen, bis zur Hälfte des Wertes seiner Haushaltsänderungen ohne konkrete Zweckbestimmung und ohne Kontrolle durch den Bundesrechnungshof an die Gemeinde seiner Wahl zu spenden. Dies erklärt, warum während der gesamten Regierungszeit Bolsonaros die Ausgaben für individuelle Änderungen am Bundeshaushalt die für kollektive Änderungen überstiegen, wodurch sich der Trend des Regierungszyklus von Lula und Dilma umgekehrt hat.
Das Instrument, mit dem die Legislative die größten Fortschritte bei der politischen Kontrolle des Haushaltsverfahrens erzielte, waren allerdings die Befugnisse des Generalberichterstatters für den Staatshaushalt. Im Jahr 2020 wurde die Kennung „Primary Result“ eingeführt, um die Änderungsanträge des Generalberichterstatters (RP-9) hervorzuheben. Sobald diese Bestimmung mit den Verfassungsnormen und der Verfahrensordnung in Einklang gebracht wurde, wird der Änderungsantrag des Generalberichterstatters in der Praxis nahezu obligatorisch, wobei die Möglichkeit der Benennung von Begünstigten und die Prioritätenreihenfolge solcher Änderungen geregelt werden. Dies führt zu einem exponentiellen Anstieg der Mittel aus den Änderungsanträgen des Generalberichterstatters: Während der Regierungen Lula I und II wurden insgesamt 25 bzw. 30 Milliarden R$ bereitgestellt; In der Regierung Bolsonaro belief sich dieser Betrag auf 93,2 Milliarden R$.
Es ist verständlich, dass im Kontext eingeschränkter Demokratie, in dem hegemoniale Kräfte dazu neigen, Klientelparteien und lokale oder provinzielle Interessen zu betonen, der Haushaltsbetrag für individuelle Änderungen zu Lasten kollektiver Änderungen steigt. Und das Wichtigste bei dieser individualistischen Taktik ist die Konzentration der Ressourcen auf die Änderungsanträge des Generalberichterstatters, der im Normalfall dem Präsidenten der Bundeskammer unterstellt ist.
Konflikte innerhalb der Regierungskoalition waren jedoch nicht ausgeschlossen. Unter der Regierung Bolsonaro kontrollierte diese sowohl die Exekutive als auch die Legislative. Sie förderte die Interessen des Großkapitals im Finanz- und Bankwesen mit einem relativen Machtgleichgewicht bzw. einem geringen Konfliktniveau, auch wenn die Legislative tendenziell dominierte. Angesichts des Vormarsches des Nationalkongresses, also der direkten (durch Wahlkämpfe finanzierten) Vertreter der hegemonialen Allianz im Haushaltsverfahren, war eine Reaktion der Exekutive, also ihrer indirekten (mit den Berufsbediensteten verbundenen) Vertreter, vorhersehbar. Ein Ausdruck davon war die Entscheidung des STF, dass der Änderungsantrag des Generalberichterstatters im Dezember 2022 verfassungswidrig sei. Aber es gab keine Rückkehr zu Status quo was die Haushaltsbefugnisse der Exekutive betrifft, so bleibt die Situation der Einschränkung ihrer Haushaltsbefugnisse bestehen; Was getan wurde, war, die Kontinuität des neuen „Zusammensetzungsinstruments“ der Regierungskoalition (RP-9) zu verhindern, das von der Legislative entwickelt und umgesetzt wurde (Faria, 2023).
In einem Kontext einer relativen Konsolidierung der Demokratie in den 1990er Jahren, in dem sich die hegemonialen Kräfte, Verteidiger eines gemäßigten Neoliberalismus, nicht als Gegner des demokratischen Regimes zeigten und politischen Parteien und gesellschaftlichen Gruppen Bedeutung beimaßen, gab es eine niedrige Rate individueller Änderungsanträge und eine geringe Korrelation zwischen der Durchführung individueller Änderungsanträge und den Stimmen der Parlamentarier für Regierungsprojekte (Figueiredo; Limongi, 2005). Der Aufbau eines starken Parteiensystems kann die haushaltsabhängigen Wahlzyklen abmildern, insbesondere in einem Mehrheitswahlsystem, indem der Wettbewerb im Parlament auf die strategisch wichtigsten Entwicklungsfragen des Landes ausgerichtet wird.
Allerdings lässt sich die Hypothese aufstellen, dass sich im Kontext neoliberaler Politik und demokratischer Stabilität die Stärke klientelistischer Verhandlungen von individuellen Änderungen zu kollektiven Änderungen verlagert hat, was auf eine Ausgereiftheit klientelistischer Praktiken schließen lässt. Wie ein Analyst anmerkt, liege der große Vorteil kollektiver Änderungsanträge, die den übergeordneten Interessen von Staaten, Regionen oder Sektorausschüssen dienen sollen, darin, dass sie frei von zweifelhaften Motiven [sic!] seien, da sie Gegenstand formeller Verhandlungen zwischen Parlamentariergruppen (mit Mindestquorumsanforderungen) sein müssten. Leider begannen kollektive Änderungsanträge mit der Zeit unter den gleichen Problemen zu leiden wie individuelle Änderungsanträge (Tollini, 2008, S. 218).
Es ist vorauszusehen, dass die Regierungskoalition die Verabschiedung von Parlamentsänderungen im Bundeshaushalt trotz gegenteiliger Rhetorik als Mittel zur Stärkung ihres politischen Zusammenhalts nutzen würde. Präsident Jair Bolsonaro bestritt, dass die vermehrte Veröffentlichung von Parlamentsabstimmungen eine Praxis der „alten Politik“ sei: „Alles, was freigegeben wird, ist im Haushalt enthalten.“ (…) Nichts wurde erfunden, es gibt keinen Koffer, nirgendwo gibt es ein verstecktes Gespräch, alles geschieht im Lichte der Gesetzgebung“ (Wirtschaftlicher Wert,12\07\2019).
Darüber hinaus gibt es einen Diskurs über die Kriminalisierung des politischen Klientelismus, mit dem Ziel, von einer Praxis abzurücken, die den kapitalistischen Demokratien innewohnt. Was man aber tatsächlich zu verbergen versucht, ist die Regression zu den individualistischen Formen dieses politischen Aushandelns, wie sie in den individuellen Parlamentsänderungsanträgen, den bestimmungsunabhängigen Sondertransfers und den Änderungsanträgen des Generalberichterstatters zum Ausdruck kommt. Eine Auswirkung davon ist eine veränderte Rolle der Legislative bei der Festlegung staatlicher Maßnahmen. Der Schwerpunkt liegt nun auf kurzfristigen Prioritäten und Zielen sowie fragmentarischen Maßnahmen, die bei den Wahlen höhere Erfolgschancen haben könnten.
Eine konkrete Ausprägung dieser politischen Tendenz wurde in einem Bericht des Jornal Der Staat von S. Paulo, im Mai 2021, und verwies dabei auf den Fall der Änderungsanträge des Hauptberichterstatters, die den Spitznamen „geheimer Haushalt“ tragen:
Im Geheimen wurden diese zusätzlichen Mittel in einer Gruppe von Parlamentariern konzentriert. Es handelt sich dabei um Gelder analog zu denen, die in den traditionellen individuellen Verfassungszusätzen vorgesehen sind und auf die alle Kongressabgeordneten Anspruch haben, ob sie nun Verbündete oder Gegner sind. […] In der Nordregion profitierte die Stadt Santana am meisten von den Mitteln aus dem geheimen Haushalt. Auf Vorschlag von Senator Davi Alcolumbre (DEM-AP) unterzeichnete die Gemeinde einen Vertrag über die Überweisung von 95,7 Millionen R$ für die Pflasterung von Straßen. Diese Summe wäre Macapá zugekommen, wenn sein Bruder Josiel Alcolumbre (DEM) die Wahl zum Bürgermeister der Hauptstadt von Amapá gewonnen hätte. Quellen zufolge hat Alcolumbre die Investitionen umgeleitet, um das Mandat des Gegners der Familie nicht zu stärken.
Trotz ihres Diskurses über eine „neue Politik“, die in der Praxis eine Opposition zur Klientelpolitik bedeuten könnte, griff die Regierung Bolsonaro gezielt auf das Kennzeichen der Regierbarkeit zurück, nämlich Parlaments- und Ministerkoalitionen. Nachdem das Regierungsgremium den Vorsitz in der Abgeordnetenkammer übernommen hatte, erhielt es zehn stellvertretende Vorsitzende aus zehn verschiedenen Parteien und übertrug einer Klientelpartei, der Fortschrittspartei, die Führung der Regierung in der Kammer. Später übertrug es dieser Partei auch das Ministerium für die Zivilkammer, das wichtigste Ministerium für die Artikulation und Verhandlung der Exekutive mit den anderen Zweigen des Staatsapparats. Andererseits wurde das Ministerium für Kommunikation wiederhergestellt und einer anderen Klientelpartei, der Sozialdemokratischen Partei, übergeben; und mehrere andere kleine Parteien, die das sogenannte Centrão bilden und in denen als pragmatisch geltende Parteibänke vereint sind, erlangten Positionen in der zweiten und dritten Ebene der Ministerien oder Bundesbehörden (Amaral, 2021).
Die bolsonatische Koalition praktizierte Klientelismus als Versuch, zum System der „persönlichen Loyalitäten“ zurückzukehren, das typisch für die alten Agraroligarchien war (Leal, 1975). Aber anstelle dieser traditionellen Oligarchien, die mit dem Vordringen des Kapitalismus auf dem Land verschwanden, entstanden politische Kader aus der Region in einer Art lumpen Bourgeoisie (Landhändler, Milizen, religiöse Gesellschaften usw.), die sich in klientelistischen Parteilegenden vervielfältigten.
* Francisco Pereira de Farias Er ist Professor am Fachbereich Sozialwissenschaften der Bundesuniversität Piauí. Autor, unter anderem von Überlegungen zur politischen Theorie der jungen Poulantzas (1968-1974) (Kämpfe gegen das Kapital).
Referenzen
AMARAL, OE-Politische Parteien und die Regierung Bolsonaro. Im: BERGER, M.; KERCHE, F.; MARONA, M. (orgs.). Bolsonaro-Regierung: demokratischer Rückschritt und politischer Verfall. Belo Horizonte: Authentisch, 2021.
BOITO, JR., A. Reform und politische Krise in Brasilien: Klassenkonflikte in PT-Regierungen. Campinas: Unicamp; New York: University of Chicago Press, 2018.
FARIA, RO Parlamentsänderungen und der Haushaltsprozess im Koalitionspräsidentialsystem. 2023. Dissertation (Doktorat der Rechtswissenschaften) – Postgraduiertenprogramm für Wirtschafts-, Finanz- und Steuerrecht an der Universität von São Paulo.
TOLLINI, HM: Verbesserung der Beziehungen zwischen der Exekutive und dem Nationalkongress bei der Vorbereitung und Ausführung des Haushaltsplans. ASLEGIS Notebooks, NEIN. 34, 2008, S. 213-236.
WIRTSCHAFTLICHER WERT, 12.
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