von JOSEPH E. STIGLITZ*
Es ist von entscheidender Bedeutung, die Bandbreite der spezifischen Fragen anzugehen, die für ein globales Steuerabkommen erforderlich sind.
Es scheint, dass sich die internationale Gemeinschaft auf das zubewegt, was viele als bahnbrechende Vereinbarung zur Festlegung eines globalen Mindeststeuersatzes für multinationale Unternehmen (MNCs) bezeichnen. Es ist an der Zeit – aber es könnte nicht genug sein.
Nach den bestehenden Vorschriften können Unternehmen der Zahlung ihres gerechten Steueranteils entgehen, indem sie ihre Einnahmen in Niedrigsteuergebieten verbuchen. In manchen Fällen, in denen das Gesetz es ihnen nicht erlaubt, zu lügen, dass ein Teil ihres Einkommens aus einer Steueroase stammt, haben sie Teile ihres Geschäfts in diese Rechtsordnungen verlagert.
Apple ist zum Aushängeschild für Steuerhinterziehung geworden, indem es Gewinne aus seinen europäischen Aktivitäten nach Irland verbucht und dann ein weiteres Schlupfloch nutzt, um den Großteil der berüchtigten irischen Steuer von 12,5 % zu umgehen. Aber Apple war nicht der Einzige, der den Einfallsreichtum hinter den Produkten, die wir lieben, dazu nutzte, Steuern auf die Gewinne aus dem Verkauf dieser Produkte an uns zu vermeiden. Sie behaupteten zu Recht, sie würden jeden geschuldeten Dollar bezahlen; Sie machten einfach das Beste aus dem, was das System ihnen bot.
Aus dieser Perspektive ist eine Vereinbarung zur Einführung einer weltweiten Mindeststeuer von mindestens 15 % ein großer Fortschritt. Doch der Teufel steckt im Detail. Die derzeitige durchschnittliche öffentliche Steuer ist deutlich höher. Somit ist es möglich und sogar wahrscheinlich, dass die globale Mindeststeuer zur Höchststeuer wird. Eine Initiative, die als Versuch begann, multinationale Unternehmen zu zwingen, ihren gebührenden Steueranteil beizutragen, könnte nur sehr begrenzte zusätzliche Einnahmen generieren, viel weniger als die jährlich zu wenig gezahlten 240 Milliarden US-Dollar. Und einige Schätzungen deuten darauf hin, dass auch Entwicklungsländer und Schwellenländer einen kleinen Teil dieser Einnahmen erzielen würden.
Um dieses Ergebnis zu verhindern, muss nicht nur eine globale Abwärtskonvergenz vermieden werden, sondern auch eine breite und umfassende Definition von Unternehmensgewinnen sichergestellt werden, etwa eine, die den Abzug von Kapitalaufwendungen plus Zinsen plus erwarteten Verlusten plus ... begrenzt. Das wäre wahrscheinlich besser. Ich stimme zu auf eine einheitliche Rechnungslegung, damit nicht neue Steuerhinterziehungstechniken alte ersetzen.
Besonders problematisch in den Vorschlägen der OECD ist die erste Säule, die auf Steuerrechte abzielt und nur für die größten globalen Unternehmen gilt. Das alte Verrechnungspreissystem war den Herausforderungen der Globalisierung des 21. Jahrhunderts eindeutig nicht gewachsen. Multinationale Unternehmen lernten, das System zu manipulieren, um in Niedrigsteuergebieten Gewinne zu erzielen. Aus diesem Grund haben die Vereinigten Staaten einen Ansatz gewählt, bei dem Gewinne nach einer Formel, die Umsatz, Arbeitsplätze und Kapital berücksichtigt, zwischen den Staaten aufgeteilt werden.
Abhängig von der verwendeten Formel können Entwicklungs- und Industrieländer auf unterschiedliche Weise betroffen sein: Eine Konzentration auf den Verkauf schadet den Entwicklungsländern, die industrialisierte Produkte herstellen, kann aber dazu beitragen, einige der mit digitalen Giganten verbundenen Ungleichheiten zu beseitigen. Und für Big-Tech-Unternehmen muss der Umsatzwert den Wert der Daten widerspiegeln, die sie erhalten, was für ihr Geschäftsmodell von entscheidender Bedeutung ist. Die gleiche Formel funktioniert möglicherweise nicht branchenübergreifend.
Es ist jedoch notwendig, die Fortschritte der aktuellen Vorschläge anzuerkennen, einschließlich der Abschaffung der Prüfung der „physischen Anwesenheit“ bei der Steuererhebung – etwas, das im digitalen Zeitalter keinen Sinn ergibt.
Einige halten das für Säule eins als Verstärkung der Mindeststeuer und befürchten daher nicht das Fehlen wirtschaftlicher Grundsätze, die ihre Konstruktion leiten. Nur ein kleiner Teil der Gewinne über einem bestimmten Schwellenwert wird besteuert – was bedeutet, dass der Gesamtanteil der zu erhebenden Gewinne tatsächlich gering ist. Da es den Unternehmen jedoch gestattet ist, alle Produktionsinputs, einschließlich Kapital, abzuziehen, handelt es sich bei der Körperschaftssteuer eigentlich um eine Steuer auf Mieten oder reine Gewinne, und alle diese reinen Gewinne sollten zugewiesen werden. Daher ist die Forderung einiger Entwicklungsländer, dass ein größerer Teil der Unternehmensgewinne einer Umverteilung unterzogen werden soll, mehr als berechtigt.
Soweit man erkennen kann, gibt es noch andere problematische Aspekte der Vorschläge (es gab weniger Transparenz, weniger öffentliche Diskussion der Details, als man erwarten würde). Eine davon betrifft die Streitbeilegung, die eindeutig nicht mit den Schiedsverfahren durchgeführt werden kann, die heute in Investitionsvereinbarungen vorherrschen; Es sollte auch nicht dem „Heimatland“ einer Körperschaft überlassen werden (insbesondere bei freien Körperschaften, die günstige steuerliche Ansässigkeitsmöglichkeiten anstreben). Die richtige Antwort ist ein globales Steuergericht mit der Transparenz, den Standards und den Verfahren, die von einem Gerichtsverfahren des 21. Jahrhunderts erwartet werden.
Ein weiterer problematischer Aspekt der vorgeschlagenen Reformen betrifft das Verbot „einseitiger Maßnahmen“, die offenbar die Ausbreitung digitaler Steuern eindämmen sollen. Aber die vorgeschlagene Obergrenze von 20 Milliarden US-Dollar lässt viele große multinationale Unternehmen außerhalb des Geltungsbereichs der ersten Säule, und wer weiß, welche Schlupflöcher kluge Steueranwälte finden werden? Angesichts der Risiken für die Steuerbasis eines Landes – und angesichts der Tatsache, dass internationale Abkommen so schwierig abzuschließen sind und multinationale Unternehmen so mächtig sind – müssen politische Entscheidungsträger möglicherweise auf einseitige Maßnahmen zurückgreifen.
Es macht keinen Sinn, dass Länder ihre Steuerrechte für begrenzte und willkürliche Zwecke aufgeben Säule eins. Die geforderten Zusagen stehen in keinem Verhältnis zu den gewährten Vorteilen.
Die Staats- und Regierungschefs der G20 täten gut daran, sich auf eine globale Mindeststeuer von mindestens 15 % zu einigen. Unabhängig vom endgültigen Prozentsatz, der die Untergrenze für die 139 Länder festlegt, die derzeit über diese Reform verhandeln, wäre es besser, wenn zumindest einige Länder einen höheren Prozentsatz einführen würden, entweder einseitig oder als Gruppe. Die USA planen beispielsweise einen Satz von 21 %.
Es ist von entscheidender Bedeutung, sich mit der Bandbreite spezifischer Fragen zu befassen, die für ein globales Steuerabkommen erforderlich sind, und es ist besonders wichtig, mit Entwicklungsländern und Schwellenländern zusammenzuarbeiten, deren Stimme nicht immer so deutlich gehört wurde, wie sie sollte.
Vor allem wird es von grundlegender Bedeutung sein, das Thema in fünf Jahren und nicht in sieben Jahren, wie derzeit vorgeschlagen, erneut aufzugreifen. Wenn die Steuereinnahmen nicht wie versprochen steigen und es den Entwicklungs- und Schwellenländern nicht gelingt, einen größeren Anteil dieser Einnahmen zu erzielen, müssen die Mindeststeuer angehoben und die Formeln für die Zuteilung der „Steueransprüche“ angepasst werden.
* Joseph E. Stiglitz ist Professor für Volkswirtschaftslehre, Betriebswirtschaftslehre und International Business an der Columbia University (New York). Autor, unter anderem von Der Preis der Ungleichheit (Bertrand Brasilien).
Tradução: Anna Maria Dalle Luche.
*Ursprünglich veröffentlicht am Project Syndicate.
