Für einen neuen Fiskalföderalismus

21/03/2022

Mitwirkende

von DANILO JORGE VIEIRA*

Es ist von wesentlicher Bedeutung, die Finanzpolitik als makroökonomisches Steuerungsinstrument zu rehabilitieren

Die Finanzpolitik wird eines der wichtigsten Themen in der großen nationalen Debatte sein, die in diesem Wahljahr stattfinden wird. Die Wahl, die das Kräfteverhältnis in der Gesellschaft neu gestalten wird, wird Anlass zu einer Diskussion über die wichtigsten Haushaltsprobleme und -herausforderungen des Landes geben und es vor allem ermöglichen, die ultraliberalen Reformen, die in diesem Bereich durchgeführt werden, erneut auf den Prüfstand zu stellen öffentliche Finanzen seit dem Putsch 2016 Diese Debatte über die Finanzpolitik wird sicherlich nicht auf der gleichen Grundlage geführt werden wie die Wahl 2018, als die nationale Agenda noch von dem trügerischen, moralistischen und verfolgenden Thema der Korruptionsbekämpfung kontaminiert und organisiert war.

Das Fortbestehen der sozioökonomischen Krise und der Ausbruch der Pandemie – was eine beschleunigte Reaktivierung des Teufelskreises aus Arbeitslosigkeit, Armut und Hunger mit sich brachte – erforderten eine Ausweitung der öffentlichen Ausgaben und eine Neubelebung staatlicher Maßnahmen. Damit wurde die in Brasilien seit der zweiten Hälfte des letzten Jahrzehnts geltende ultraliberale Wirtschaftspolitik in Schach gehalten und Raum für eine umfassendere Infragestellung ihrer Grundlagen und Ergebnisse geschaffen, sodass die diesjährigen Wahlen von einem veränderten und ganz anderen Kontext umgeben sein werden . derjenige, der den Aufstieg der extremen Rechten zur Regierung ebnete.

Die Verfassungsänderung Nr. 95/2016 (EG 95/2016), die Grenzen für die Entwicklung der Primärausgaben der Union festlegte, hat Diskussionen über Steuerfragen angekurbelt. Der Konsens, der sich im volksdemokratischen Segment herausbildet, weist auf die Notwendigkeit hin, diese Rechtsordnung aufzuheben, da man sich über die negativen Auswirkungen, die sie für die konsolidierte Struktur des öffentlichen Sektors ausstrahlt, im Klaren ist. Es wird immer deutlicher, dass ein solches Instrument sowohl für die Zentralregierung als auch für subnationale Einheiten zu zunehmenden und verstärkten Haushaltsbeschränkungen führte, die Finanzpolitik neutralisierte und damit die Aussichten auf eine Überwindung der Krise und die Erholung von einem neuen dauerhaften Wachstumszyklus beeinträchtigte.

Die Wiederherstellung der Finanzpolitik als makroökonomisches Steuerungsinstrument, das für jede Möglichkeit, die derzeitigen sozialen und wirtschaftlichen Sackgassen des Landes auszugleichen, von entscheidender Bedeutung ist, erfordert jedoch nicht nur die Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 95/2016. Es erfordert auch die Überprüfung mehrerer Reformen, die in den subnationalen öffentlichen Finanzen durchgeführt wurden und darauf abzielen, die gleichen restriktiven Parameter für die Kontrolle der Primärausgaben, die für die Union durch EC 95/2016 festgelegt wurden, auf Staaten und Kommunen auszudehnen. Tatsächlich wurden seit dem Putsch von 2016 sukzessive regulatorische Änderungen vorgenommen, um die Disziplin subnationaler Einheiten, insbesondere der Landesregierungen, auszuweiten, deren Verlust an Autonomie und Entscheidungsbefugnis im Haushalts- und Finanzbereich sich vertieft.

Wie in diesem Text argumentiert wird, erfordert die Umkehrung des Prozesses der allmählichen wirtschaftlichen und institutionellen Entleerung der Landesregierungen nicht nur die Aufhebung der ultraliberalen Reformen im Regulierungsrahmen der subnationalen öffentlichen Finanzen, sondern auch die Annahme eines Programm zur finanziellen Umstrukturierung dieser Bundeseinheiten, insbesondere der Landesregierungen. Ein solches Programm muss sich von den vorherigen unterscheiden und die üblichen Richtlinien einer strikten und undifferenzierten Kontrolle der Primärausgaben und der Verschuldung aufgeben und sich stattdessen Initiativen zuwenden, die darauf abzielen, die Fähigkeit der Staaten, Ausgaben auf nachhaltige Weise zu tätigen, wiederherzustellen und so die Kompetenzen der Staaten wiederherzustellen In diesen Fällen wird die Regierung eine Neugestaltung des brasilianischen Fiskalföderalismus auf einer neuen Grundlage ermöglichen.

Schwächung des Staates

Landesregierungen erleben einen kontinuierlichen historischen Prozess der institutionellen Schwächung mit immer schwächeren und eingeschränkteren Entscheidungs- und Handlungsbefugnissen. Der deutlichste Beweis dieser chronischen und anhaltenden Schwächung der Macht drückt sich beispielsweise im Verlust von Spielraum bei der Steuerlast und bei den primären öffentlichen Ausgaben aus.

Laut der historischen IBGE-Reihe sank die Beteiligung der Staaten an der Steuerlast zwischen 34 (Jahr der Verabschiedung der Verfassung zur Zentralisierung des Militärregimes) und 25 von 1967 % auf 1999 %. Bei den Primärausgaben sank die Beteiligung der Staaten von 35 % auf 30 %. Im gleichen Zeitraum stieg der relative Anteil der Union an der Steuerbelastung von 63 % auf 70 %, während der der Gemeinden von 3 % auf 5 % stieg. Bei den Primärausgaben blieb die Beteiligung der Union stabil bei 55 %, die der Gemeinden schwankte jedoch positiv zwischen 11 % und 16 %.

Basierend auf aktualisierten Informationen des Sekretariats des Nationalen Finanzministeriums wird beobachtet, dass die wirtschaftliche und institutionelle Schwächung der Staaten im 32. Jahrhundert anhält. An der konsolidierten Summe der Primärausgaben des öffentlichen Sektors sank der Anteil der Länder von 23 % auf 26 %, was einem kumulierten Rückgang von 2000 % zwischen 2020 und 15 entspricht 18 % auf 54 % und von 59 % auf 20 %, was einer Steigerung von 10 % bzw. XNUMX % entspricht.

Hinsichtlich der Steuerbelastung zeigen Angaben des Federal Revenue Service, dass es in den letzten Jahren zu einer moderaten Dezentralisierung gekommen ist, die vor allem die Kommunen begünstigt hat. Der Anteil der Union sank von 69 % auf 66 % und sank zwischen 4,5 und 2000 um 2020 %. Etwa 2/3 dieses relativen Verlusts der Union (2 Prozentpunkte) wurden von den Gemeinden getragen, die ihren Anteil an der Steuerlast erhöhten 5 % bis 7 %, was einem Zuwachs von 40 % in den ersten beiden Jahrzehnten dieses Jahrhunderts entspricht. Die Bundesstaaten wiederum verzeichneten einen geringfügigen Anstieg (1 Prozentpunkt) von 26 % auf 27 %, was einem Anstieg von 3,8 % im Referenzzeitraum entspricht.

Diese Zahlen reichen aus, um die anhaltende Schwächung der Landesregierungen aufzuzeigen, die zu einem verzerrten Muster des Fiskalföderalismus in Brasilien führt, dessen Entwicklung seit mindestens den späten 1960er Jahren durch die Komprimierung der zwischengeschalteten Einheit (der Staaten) zwischen den anderen gekennzeichnet ist . zwei Regierungsebenen (national und lokal). Eine solche eigenartige Entwicklung führte zur Bildung einer zunehmend unausgewogenen föderativen Struktur mit der fortschreitenden Hypertrophie der oberen und unteren Sphären, was zu strukturellen Koordinationsproblemen führte, da die Kommunen dazu neigen, bundesstaatsübergreifend zu kommunizieren, um direkt und ohne Vermittlung mit der Zentralregierung zu kommunizieren. , was Fragmentierung, Ungleichheit, Streuung, Heterogenität und Asynchronität der öffentlichen Politik in territorialer und gerichtlicher Hinsicht impliziert.

Neue fiskalische Institutionalität

Dieser Prozess der Schwächung der Landesregierungen im Rahmen des brasilianischen Föderalismus erreichte einen neuen politisch-institutionellen Standard und wurde ab Mitte der 1990er Jahre, als sich ein neuer Regulierungsapparat für subnationale öffentliche Finanzen zu organisieren begann, deutlich struktureller und systemischer der durch den Realplan geförderten inflationären Stabilisierung der brasilianischen Wirtschaft und die damals durchgeführten neoliberalen Reformen, die den Weg für die Wiedereingliederung des Landes in das globale Finanzsystem ebnen sollten.

Da die Haushaltsstrukturen durch hohe und kostspielige Verbindlichkeiten beeinträchtigt wurden, die auf die nationalen Industrialisierungsbemühungen der 1970er Jahre und die rezessive und hyperinflationäre Krise der 1980er Jahre zurückzuführen waren, gerieten die Staaten im neuen makroökonomischen Kontext niedriger Inflation und hoher Zinssätze in ernsthafte fiskalische Sackgassen vom Realplan. Angesichts der desorganisierten Finanzen und der drohenden Lähmung des öffentlichen Apparats mussten sich die Bundesstaaten bei der Suche nach einem Ausgleich für die finanziellen und vermögensrechtlichen Ungleichgewichte, denen sie ausgesetzt waren, den Richtlinien der Bundesregierung unterwerfen. Durch das Gesetz Nr. 9.496/1997 wurde das Unterstützungsprogramm für die Umstrukturierung und Steueranpassung der Staaten (PAF) geschaffen, mit dem die Union die langfristige Refinanzierung der Staatsschulden sicherstellte, die Unterstützung jedoch an die Annahme durch die Union knüpfte Körperschaften, einer strengen Anpassung der öffentlichen Finanzen.

Im Allgemeinen bestand die Hauptstrategie der PAF darin, die Staaten zu zwingen, ihre Ausgaben auf die Bedingungen zu beschränken, die strikt durch die Verfügbarkeit steuerlicher Ressourcen gegeben sind. Zu diesem Zweck wurden im Bundesprogramm strenge Schuldenkontrollen eingeführt, der Zugang der Landesregierungen zu Kreditgeschäften eingeschränkt und die Erfüllung verbindlicher Ziele festgelegt, die sich hauptsächlich auf die Personalkosten, das Primärergebnis und die Staatsverschuldung beziehen.

Später wurde der PAF auf Kommunen ausgeweitet (MP Nr. 2.185-35/2001) und, was noch wichtiger ist, seine Parameter wurden in das Ergänzungsgesetz Nr. 101/2000, das Steuerverantwortungsgesetz (LRF), aufgenommen, wodurch eine neue fiskalische Institutionalität für die Kommunen gefestigt wurde Land, das im Wesentlichen auf Disziplinarnormen basiert, die subnationalen Einheiten, insbesondere den Staaten, einen Rahmen starker Haushaltsbeschränkungen auferlegten (harte Budgetbeschränkung).

Der PAF gelang es, die Finanzdynamik der Landesregierungen zu verändern. Es genügt der Nachweis, dass es den Staaten nach der Unterzeichnung der Refinanzierungsvereinbarungen (1997/1999) und der Verabschiedung des LRF (2000) gelungen ist, die chronische Defizitposition ihrer Haushalte umzukehren und praktisch kontinuierlich Primärüberschüsse zu verzeichnen. Zwischen 1995 und 1999 verzeichneten die Landesregierungen konsolidiert aufeinanderfolgende Primärdefizite, die sich im Jahresdurchschnitt auf 1,02 % des BIP beliefen. Eine andere Situation war zwischen 2000 und 2013 zu beobachten, mit aufeinanderfolgenden Primärüberschüssen, die einen Jahresdurchschnitt von 0,46 % des BIP erreichten. Der Zeitraum zwischen 2014 und 2020 war instabiler, dennoch konnte ein durchschnittlicher Primärüberschuss von 0,08 % des BIP pro Jahr erreicht werden. Abschließend ist anzumerken, dass in den 21 Haushaltsjahren zwischen 2000 und 2020 nur drei von ihnen Primärdefizite verzeichneten – 2014, 2016 und 2017.

Diese Verbesserung des Haushaltsergebnisses brachte jedoch weder den finanziellen Aufschwung noch die föderative Stärkung der Länder zum Ausdruck oder ermöglichte sie. Im Gegenteil: Durch den neuen institutionellen Rahmen, der im Land auf der Grundlage des bedingten Schuldenrefinanzierungsabkommens geschaffen wurde, verloren die Landesregierungen noch mehr Entscheidungsbefugnis und Handlungsspielraum, so dass sie gezwungen waren, ihre Haushalte auf der Grundlage bisheriger Regelungen zu verwalten Es wurden verbindliche Zielvorgaben festgelegt und es basierte auf einer komprimierten Finanzierungsstruktur, da es vor allem auf der Verfügbarkeit von Steuermitteln (eigenen Mitteln und Transfers) beruhte, da der Zugang zu Krediten stark kontrolliert und eingeschränkt wurde.

Anhaltende Finanzierungsschwierigkeiten und die größere wirtschaftliche und institutionelle Fragilität der Landesregierungen lassen sich anhand des Verhaltens der Real Investment Self-Financing Marge (MGA-RI) zusammenfassen, einem Indikator, der es ermöglicht, die Fähigkeit der Regierungen zu überprüfen, Investitionen zu tätigen, nachdem sie ihre Schulden beglichen haben Dienstleistungen (Zinsen, Gebühren und Amortisationen).

Zwischen 1995 und 1999 war der konsolidierte MGA-IR anhaltend negativ und erreichte einen Jahresdurchschnitt von -1,25 % des BIP. In realen Werten zu Preisen von 2020, deflationiert durch das IGP-DI, war der durchschnittliche jährliche MGA-RI der Staaten zwischen 75 und 1995 um etwa 1999 Milliarden R$ negativ. Mit der Einführung des PAF wurde dieser finanzielle Mangel behoben, allerdings auf einem sehr geringen Niveau und darüber hinaus auf einer prekären und nicht nachhaltigen Grundlage. Zwischen 2000 und 2011 wurde der MGA-IR positiv und erreichte jedoch einen jährlichen Durchschnittswert von nur 0,6 % des BIP, wobei der höchste Wert im Jahr 2005 mit 1,02 % des BIP verzeichnet wurde. Zu deflationierten Preisen entsprach die MGA-IR im Durchschnitt etwa 38 Milliarden BRL pro Jahr. Diese Phase war jedoch kurz, da der MGA-IR ab 2012 wieder kontinuierlich negativ war: Die durchschnittliche jährliche Marge betrug zwischen 0,87 und 2012 -2020 % des BIP. In denselben Jahren war der reale Wert des MGA-RI um 78 Milliarden R$ pro Jahr negativ und erreichte damit praktisch ein Niveau, das dem der Zeit vor dem PAF (1995-1999) entsprach.

Diese Daten belegen eindeutig, dass die PAF nicht in der Lage war, die Finanzierungsbedingungen für staatliche Staatsausgaben wiederherzustellen. Darüber hinaus zeigt die unhaltbare Entwicklung der MGA-RI, dass die PAF eine stark prozyklische Tendenz in den Staatsfinanzen eingeführt und verstärkt hat. Im Allgemeinen war der MGA-IR vor dem Hintergrund günstigerer makroökonomischer Bedingungen positiv und kehrte sich in einer Zeit größerer Instabilität und Verlangsamung der brasilianischen Wirtschaft nach der großen internationalen Finanzkrise von 2008 um, eine Situation, die sich später mit der Krise von 2016 verschärfte Putsch und Ausbruch der Pandemie.

Diese prozyklische Ausrichtung der Staatsfinanzen ist aus mindestens zwei Gründen problematisch. Erstens wird in Krisensituationen das dynamische Potenzial staatlicher öffentlicher Ausgaben, das auf koordinierte Weise zur Bewältigung makroökonomischer Schwierigkeiten mobilisiert werden könnte, neutralisiert und die Finanzpolitik der Zentralregierung überlastet. Zweitens führt die prozyklische Ausrichtung dazu, dass die Staatsfinanzen beginnen, depressive Tendenzen zu erzeugen, was einen zusätzlichen Faktor zur Verschärfung der Krise darstellt.

Kurskorrektur

Angesichts der chronischen Finanzierungsprobleme der Bundesstaaten beschloss die Bundesregierung, die Schuldenparameter zu ändern, die mit subnationalen Einheiten, einschließlich Kommunen, neu ausgehandelt wurden und Verträge umfassen, die gemäß den Bestimmungen des Gesetzes 9.496/1997 und der Abgeordneten 2.185-35/2001 und 2.192-70/ unterzeichnet wurden. 2001. Durch LC 148/2014 wurde der Zinssatz für diese Verbindlichkeiten auf 4 % pro Jahr gesenkt (gegenüber den vorherrschenden Zinssätzen von 6 und 7,5 % pro Jahr); Der IGP-DI wurde durch den IPCA als Index der Verträge ersetzt und schließlich wurden die Gebühren auf die dem SELIC-Satz entsprechenden Kosten begrenzt. Darüber hinaus – und diese Maßnahme war für Staaten und Kommunen von größter Bedeutung – wurde die Begrenzung der Gebühren zu Lasten des SELIC rückwirkend zum Datum der Unterzeichnung der Verträge angewendet, was zu einer effektiven Herabstufung des von der Union refinanzierten Schuldenbestands führte. Anschließend fielen auch die nach dem Gesetz 8.727/1993 neu ausgehandelten subnationalen Schulden unter diese Vertragsänderungen.

Die durch LC 148/2014 vorgelegten Änderungen hatten wichtige und umfassende positive Auswirkungen auf subnationale Einheiten, die weit über die einfache Reduzierung des Schuldenbestands hinausgingen. Einerseits verringerte der Rückgang der Verbindlichkeiten die finanziellen Kosten für die Kommunal- und Staatskassen, was die Haushaltszwänge lockerte und haushaltspolitischen Spielraum für die Aufnahme zusätzlicher öffentlicher Ausgaben eröffnete. Andererseits ermöglichte die Verbesserung des Verschuldungsniveaus den subnationalen Einheiten die Aufnahme neuer Kreditgeschäfte, was eine weitere Kraft zur Reduzierung der Haushaltsbeschränkungen darstellte, was die Voraussetzungen für eine noch stärkere Ausweitung der Ausgaben schuf.

Einige synthetische Informationen ermöglichen es, die Entwicklungen des LC 148/2014 für die Verschuldung von Staaten und Kommunen in ihren Hauptaspekten zu beobachten. Die subnationale Nettoverschuldung sank zwischen 12,9 und 10,1 von 2015 % auf 2021 % des BIP, was einem deutlichen Rückgang um rund 21 % entspricht. Der Rückgang der neu ausgehandelten Schulden war deutlicher, wobei der Bruttobestand zwischen 26 und 9,3 um mehr als 6,8 % von 2015 % auf 2021 % des BIP sank. Im Vergleich zum Jahr 2000 spiegelt dies teilweise die rückwirkenden Auswirkungen von LC 148/ wider. Im Jahr 2014 betrug der Rückgang des Gesamtbestands mehr als 34 %, während der Rückgang der neu ausgehandelten Schulden sogar noch deutlicher ausfiel und einen Rückgang von über 55 % im Verhältnis zum BIP erreichte. Es ist jedoch erwähnenswert, dass sich der Grad der subnationalen Verschuldung, wenn man sie im Verhältnis zum PB betrachtet, bereits vor der Verabschiedung von LC 148/2014 verbessert hat, was auf mehrere Faktoren zurückzuführen ist, unter anderem auf den langen Austauschzyklus Zwischen 2004 und 2014 kam es im ganzen Land zu einer Aufwertung des Wechselkurses. In diesen Jahren wertete der Wechselkurs um mehr als 23 % auf, was die Schwankung des IGP-DI verringerte, der der Hauptindex für neu ausgehandelte Schulden subnationaler Einheiten war. Besorgniserregend ist jedoch der steigende Trend der Auslandsverschuldung von Staaten und Kommunen: Diese auf Fremdwährung lautende Verbindlichkeit hat sich zwischen 2000 und 2021 mehr als verdoppelt, was einem Wachstum von 115 % im Verhältnis zum BIP entspricht.

Ultraliberale Reformen

Diese Bewegung, die 2014 in dem Sinne entstand, dass die Haushaltsrestriktionen der subnationalen Regierungen und insbesondere der Bundesstaaten in gewissem Maße gemildert werden sollten, um fiskalischen Spielraum für eine gewisse Erhöhung der öffentlichen Ausgaben zu schaffen, wurde mit dem Jahr 2016 unterbrochen Nach dem Staatsstreich von 2007 wurde dem Land eine weitere Agenda ultraliberaler Reformen aufgezwungen, und im Bereich der öffentlichen Finanzen setzte sich die Orientierung durch, das Muster eines größeren fiskalischen Aktivismus umzukehren, das die Leistung der Bundesregierung geprägt hatte. speziell zwischen 2014-2 (Lula-1 und Dilma-XNUMX)

Die Verabschiedung der Verordnung (EG) Nr. 95/2016, mit der das sogenannte neue Fiskalregime im Rahmen der Union geschaffen wurde, kann als Folge dieser Kehrtwende in der Wirtschaftspolitik angesehen werden. Durch die Festlegung von Grenzen für die Entwicklung der Primärausgaben der Union hat die Verordnung (EG) Nr. 95/2016 den Grundsatz der strengen Haushaltsbeschränkung auf breiterer Basis neu belebt (harte Budgetbeschränkung), die die organisierte fiskalische Institutionalität im Land in der Zeit nach dem Realplan auf der Grundlage des zuvor erläuterten Anpassungsprogramms der öffentlichen Staatsfinanzen basierte.

Zwei wichtige Aspekte in Bezug auf EG 95/2016 sollten hervorgehoben werden. Das erste ist, dass diese in die brasilianische Verfassung aufgenommene Norm den Empfehlungen der Institutionen der globalen Governance entsprach, die begannen, für unterentwickelte Länder Maßnahmen zu befürworten, die darauf abzielten, den nationalen Rahmen strenger Haushaltsbeschränkungen zu verschärfen, mit dem Ziel, das diskretionäre Handeln von zu verhindern die für die Politik Verantwortlichen. Vorgesetzter („Verschärfung harter Budgetbeschränkungen„wurde zum Beispiel zum Schlagwort der Weltbank).

Der zweite Aspekt, der in einer neuen Steuerrichtlinie in Brasilien besteht, besteht darin, dass die Bundesregierung in einen Regulierungsrahmen mit starken Haushaltsbeschränkungen eingefügt wurde, was daher weitreichende Auswirkungen auf das Land hatte, wenn man bedenkt, dass im Föderalismus in Brasilien Die Zentralregierung ist der wichtigste föderale Akteur und derjenige, der die großen Systeme zur Finanzierung und Regulierung nationaler öffentlicher Politiken betreibt, beispielsweise in den Bereichen Gesundheit, Bildung und Sozialhilfe.

ultraliberale Regulierung

Nach der Umsetzung des neuen Steuerregimes im Rahmen der Union wurden mehrere Verordnungen verabschiedet, die darauf abzielen, auf den subnationalen Bereich Instrumente zur Kontrolle der Primärausgaben auszudehnen, ähnlich denen, die auf Bundesebene durch die Verordnung (EG) Nr. 95/2016 eingeführt wurden . Es ist erwähnenswert, dass die Regulierungsreformen im Bereich der subnationalen Finanzen, die vor allem die Regierungen der Bundesstaaten betreffen, darauf abzielen, den institutionellen Umfang des neuen föderalen Finanzregimes zu erweitern und ihm einen nationalen und homogenen Maßstab für die Disziplinierung der Haushaltsverwaltung des konsolidierten öffentlichen Sektors zu geben.

Unter diesen neuen Regelungen sind folgende hervorzuheben:

(1) LC 156/2016 – geänderte Vereinbarungen zur Refinanzierung von Staatsschulden, Verlängerung der Zahlungsfrist für diese Verbindlichkeiten um einen weiteren Zeitraum von bis zu 20 Jahren und Gewährung von abnehmenden außerordentlichen Rabatten auf die Zahlung von Schuldenraten, die zwischen Juli 2016 und Juni de 2018 fällig sind Außerdem wurde ein Konjunkturprogramm für die Haushaltsbilanz eingeführt, das als „Neues PAF“ bezeichnet wird. Die neuen Vertragsbedingungen waren an die Verpflichtung der Gouverneure geknüpft, die Ausweitung der primären laufenden Ausgaben auf die IPCA-Variante in den zwei Jahren nach der Unterzeichnung der Änderungen zu begrenzen.

(2) LC 159/2019 – führte das sogenannte State and Federal District Tax Recovery Regime ein. Legt strenge Haushalts- und Eigenkapitalanpassungsmaßnahmen fest, unter denen Folgendes erwähnt werden sollte: (i) Begrenzung des jährlichen Wachstums der laufenden Ausgaben auf die IPCA-Variation; (ii) Privatisierung und Konzessionierung öffentlicher Dienstleistungen und Vermögenswerte sowie Liquidation und Auslöschung von Unternehmen; (iii) Verbot unter anderem folgender Handlungen während der Dauer der Steuerrückforderungsregelung: Gewährung von Vorteilen, Erhöhung, Anpassung oder Angemessenheit der Bezüge von Beamten; Schaffung einer Position, eines Arbeitsplatzes oder einer Funktion, die eine Erhöhung der Kosten mit sich bringt; Durchführung öffentlicher Ausschreibungen und Einstellung bzw. Einstellung von Personal; Abschluss von Kreditgeschäften und Entgegennahme oder Gewährung von Garantien; (iv) Angleichung der Rechts- und Sozialversicherungssysteme an die der Bundesregierung; (v) Einrichtung des Zusatzrentensystems; (vi) Reduzierung der steuerlichen oder finanziellen Anreize und Vorteile um mindestens 20 %.

(3) LC 178/2021 – führte den Plan zur Förderung des Haushaltsgleichgewichts (PEF) ein, der sich an Bundesstaaten, den Bundesdistrikt, Hauptstädte und Gemeinden mit mehr als einer Million Einwohnern richtet, insbesondere an Unternehmen mit Steuer- und Finanzproblemen. Bietet die Gewährung von Unionsgarantien für jährliche Kreditgeschäfte in Höhe von bis zu 3 % des laufenden Nettoumsatzes, jedoch vorbehaltlich der Annahme von Steuer- und Eigenkapitalanpassungsmaßnahmen, die im Steuerrückerstattungssystem vorgesehen sind.

(4) EG 109/2021 – Schafft einen optionalen fiskalischen Anpassungsmechanismus für Staaten, den Bundesdistrikt und Gemeinden, der ausgelöst wird, wenn das Verhältnis zwischen laufenden Ausgaben und laufenden Einnahmen die 95 %-Marke überschreitet, und sieht das Verbot der folgenden Gesetze vor: unter anderem während des Zeitraums anhaltender übermäßiger Ausgaben: (a) Gewährung von Vorteilen, Erhöhung, Anpassung oder Angemessenheit der Vergütung; (b) Schaffung einer Position, eines Arbeitsplatzes oder einer Funktion, die eine Erhöhung der Ausgaben mit sich bringt; (c) öffentliche Ausschreibung, Zulassung oder Einstellung von Personal; (d) Schaffung obligatorischer Ausgaben; (e) Zugeständnisse oder Ausweitung steuerlicher Anreize oder Vorteile.

Dieser neue Regulierungsapparat für die subnationalen Finanzen, der sich noch im Aufbau befindet, vertieft die Kontrolle über die öffentlichen Finanzen der föderalen Einheiten, vor allem der Landesregierungen. Die bisher umgesetzten Reformen betonen Mechanismen zur Eindämmung der laufenden Primärausgaben, ohne jedoch die Beschränkungen für die Verschuldung und die Vergabe von Kreditgeschäften zu lockern. In diesem Sinne ist es offensichtlich, dass dieser neu entstehende Regulierungsapparat den bisherigen Rahmen starker Haushaltsbeschränkungen bekräftigt und akzentuiert, die Landesregierungen aus wirtschaftlicher und institutioneller Sicht weiter schwächt und folglich die Verzerrungen des brasilianischen Fiskalföderalismus verstärkt.

Bundesprogramm

Die Neugestaltung des Fiskalföderalismus, eine der dringendsten und wichtigsten nationalen Herausforderungen, die es zu bewältigen gilt, um einen nachhaltigeren Entwicklungszyklus für das Land zu konsolidieren, erfordert zwangsläufig die wirtschaftliche und institutionelle Sanierung der Landesregierungen. Durch die Wiederherstellung und Neubelebung der Regierungsfähigkeiten der Staaten können die Verzerrungen des brasilianischen Fiskalföderalismus korrigiert werden, wodurch vielversprechendere Bedingungen für die Herbeiführung einer föderativ strukturierten Kohärenz geschaffen werden, die in der Lage ist, die drei Regierungseinheiten synergetisch und hierarchisch zu artikulieren mit ihren jeweiligen Gerichtsbefugnissen.

Ein Ausgangspunkt für diese Neugestaltung des brasilianischen Fiskalföderalismus ist die Schaffung neuer Finanzierungsgrundlagen für staatliche Staatsausgaben, was eine vollständige Änderung der rein „fiskalistischen“ und „finanzialisierten“ Logik erfordert, die seitdem die Regulierung der subnationalen öffentlichen Finanzen im Land bestimmt Zumindest Mitte der 1990er Jahre. Es geht also darum, ein „Bundesprogramm zur Sanierung und Sicherung subnationaler Staatsausgaben“ umzusetzen, das die Landesregierungen in den Mittelpunkt stellt, aber auch Kommunen, insbesondere solche mit Hauptstädten, begünstigt solche mittlerer und großer Größe.

Der Kern dieses föderalen Programms besteht im Wesentlichen in der Verwendung der Finanzmittel der Union mit Staaten und Kommunen für die Bildung eines Fonds, der diesen subnationalen Einheiten Ressourcen für Investitionen und verschiedene öffentliche Anschaffungen bereitstellen würde (OCC – Other Costing and). Kapital) und/oder zur Bildung von Rücklagen der eigenen Altersvorsorgeeinrichtungen.

Die neuesten verfügbaren Daten zeigen, dass sich diese finanziellen Vermögenswerte im Februar 2021 auf 664 Milliarden BRL beliefen. Davon entfielen rund 89 % auf neu verhandelte Schulden von Staaten und Kommunen, wobei 83 % auf staatliche Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit dem Gesetz 9.496/1997 entfielen. Der mit diesen Vermögenswerten zu bildende Finanzfonds hätte die Aufgabe, die entsprechenden von den subnationalen Einheiten gezahlten Schuldendienste entgegenzunehmen und später an jede einzelne von ihnen die gleichen Ressourcen zurückzugeben, die einzeln ausgegeben wurden.

In der Praxis setzt das Bundesprogramm daher den Erlass staatlicher und kommunaler Schulden durch die Union voraus. Basierend auf den Rechnungslegungsinformationen für 2020 ist es möglich, explorativ abzuschätzen, welche Auswirkungen ein solcher haben wird Verzicht der subnationalen Schulden könnte dazu führen. Aus vermögensrechtlicher Sicht könnten die Auswirkungen relevanter sein, wenn man bedenkt, dass die Vermögenswerte bei Staaten und Gemeinden im Jahr 2020 mehr als 47 % der von der Union gewährten Finanzierungen und Darlehen ausmachten, wenn man die kurz- und langfristigen Finanzierungen berücksichtigt. Unter Berücksichtigung der Anpassungen für Verluste und der Rückstellungen für die Übernahme von Garantien durch die Union würde der angepasste Wert dieser Vermögenswerte jedoch von 650 Mrd. R$ auf 223 Mrd. R$ sinken.

Bezogen auf die Vermögenswerte können die Auswirkungen somit auf 3 % des BIP geschätzt werden. Da jedoch Vermögenswerte bei Bundesstaaten und Kommunen zur Einrichtung eines Unionsinvestitionsfonds verwendet würden, wäre die Auswirkung auf das Eigenkapital gleich Null. Es blieben dann die Haushaltseffekte bestehen, die durch die Nichtverwendung der Einnahmen aus diesen Vermögenswerten durch die Union entstehen, die dann in Form von nicht rückzahlbaren Transfers zur Deckung der Primärausgaben an Staaten und Kommunen zurückgegeben würden.

Im Jahr 2021 beliefen sich die Kapitaleinnahmen der Union aus der Tilgung von Krediten auf insgesamt 87 Mrd 81 Milliarden R$ im selben Jahr. Basierend auf diesen Werten kann festgestellt werden, dass die budgetären Auswirkungen der Verzicht Die subnationale Verschuldung der Union würde weniger als 1 % des BIP betragen. Oder es würde immer noch weniger als 15 % der liquidierten Ausgaben der Schuldendienste der Union im Jahr 2021 ausmachen, ohne die Kosten im Zusammenhang mit der Refinanzierung der Staatsschulden des Bundes und die Werte der eingetragenen Dienste, die noch zu zahlen sind.

Besprechung der Konten

Die oben dargestellten Schätzungen sind recht explorativ, reichen aber aus, um darauf hinzuweisen, dass die fiskalischen Auswirkungen dieses Bundesprogramms zumindest in ihrer Größenordnung mit den erwarteten Gewinnen im Hinblick auf die Stärkung der subnationalen Finanzen, insbesondere der Landesregierungen, vereinbar wären.

Es sollte auch beachtet werden, dass das Programm nicht als fiskalisch-finanzielle Operation interpretiert werden kann, die verschwenderische Regierungen unangemessen „belohnt“ und haushaltspolitische Verantwortungslosigkeit fördert, was die Grundlagen der im Land geschaffenen Haushaltsordnung systematisch gefährden könnte.

Tatsächlich muss die Operation als eine Abrechnung zwischen der Union und den subnationalen Einheiten betrachtet werden. Dies liegt daran, dass von der Bundesregierung festgelegte Normen zum Verlust staatlicher Mittel ohne angemessene Entschädigung geführt haben. Die Ausnahme vom ICMS für den Export von Primär- und Halbfertigwaren ist ein historisches Beispiel, das zu einer großen Haftung der Union gegenüber den Staaten geführt hat, die trotz der durch LC 176/2020 geschaffenen Ausgleichstransfers offen bleibt.

Eine Studie des Rechnungshofs des Bundesstaates Pará (TCE-PA), die auf vom Nationalen Rat für Finanzpolitik (CONFAZ) systematisierten Informationen basiert, kam zu dem Schluss, dass die Regierungen der Bundesstaaten zwischenzeitlich einen Nettoverlust der ICMS-Sammlung von 647 Milliarden R$ angehäuft haben 1996 und 2018, aufgrund der im Kandir-Gesetz vorgesehenen Ausnahmen, gegen eine konsolidierte Nettoverschuldung (NCD), die sich nach Angaben des National Treasury Secretariat (STN) im Jahr 798 auf insgesamt 2018 Milliarden R$ belief. Aktualisierung der Höhe der Verluste bis Im Jahr 2020, dem Jahr der Inkraftsetzung von LC 176/2020, belief sich der Nettoverlust der Staaten auf der Grundlage desselben von der TCE-PA verwendeten Index auf 858 Milliarden BRL, während der DCL laut STN 847 Milliarden BRL erreichte Diese Unternehmen sind Nettogläubiger der Union und verfügen über einen positiven Saldo von 11 Mrd. R$.

Es sollte auch daran erinnert werden, dass die Lösung dieser geschätzten Verluste offensichtlich unbefriedigend ist. Durch LC 176/2020 wurde ein bedingungsloser Transferfluss zugunsten der Staaten (75 %) und Kommunen (25 %) in Höhe von 58 Milliarden BRL geschaffen, der bis 2037 beglichen werden soll. Dieser Betrag entspricht nur etwa 9 % der geschätzten Nettoverluste für 2018 – wenn man bedenkt Mit dem bis 2020 aktualisierten Wert sinkt dieser Prozentsatz auf 6 %.

Zusätzlich zu diesen Verlusten, die sich aus der Verwendung der ICMS-Einnahmen ergeben, sind die hohen Ausgaben der Landesregierungen zur Zahlung von Zinsen, Gebühren und Tilgung ihrer Schulden nicht in der Lage, die Verbindlichkeiten wirksam und strukturell zu reduzieren, trotz der beträchtlichen zugewiesenen Beträge dieser finanzielle Aufwand. Zwischen 2000 und 2021 beliefen sich die von den Bundesstaaten für den Schuldendienst getätigten Ausgaben nominal auf 757,4 Milliarden R$, während die gesamte Nettoverschuldung im gleichen Zeitraum von 161,2 Milliarden R$ auf 809,9 Milliarden R$ stieg – Steigerung um 648,8 Milliarden R$.

Weitere programmatische Maßnahmen

Zu diesem föderalen Programm würden auch die folgenden zusätzlichen Maßnahmen gehören, die einerseits nachhaltige Finanzierungsgrundlagen für subnationale öffentliche Ausgaben schaffen und andererseits die Haushaltsdisziplin herbeiführen sollen:

(1) Stärkung der ICMS-Erhebung – Beendigung der vorteilhaften Steuerregelung für Exporte von Primär- und Halbfertigwaren durch eine Verfassungsänderung, die die ICMS-Inzidenz auf die Auslandsverkäufe dieser Produkte des Landes zurückführt. Mindestens zwei Vorschläge in diesem Sinne werden derzeit im Kongress diskutiert: PEC Nr. 42 (Senat) und PEC Nr. 201 (Abgeordnetenkammer), beide aus dem Jahr 2019.

(2) Subnationaler Schuldenmarkt – Schaffung eines subnationalen Marktes für öffentliche Schulden mit gemeinsamer Regulierung durch die Zentralbank und das National Treasury Secretariat (STN) mit dem Ziel, kostengünstige und langfristige Ressourcen zur Finanzierung des OCC von Staaten bereitzustellen und Kommunen.

(3) Refinanzierung der Auslandsschulden – Durchführung einer Operation zur Refinanzierung der Auslandsschulden von Staaten und Gemeinden, um den Umtausch von Verbindlichkeiten in Fremdwährung gegen Wertpapiere in Landeswährung zu fördern und das Wechselkursrisiko auf subnationalen öffentlichen Konten zu beseitigen.

(4) Programm zur Einführung eines Haushaltsgleichgewichts – Annahme eines vom STN überwachten Programms, das das Haushalts- und Finanzgleichgewicht subnationaler Regierungen induziert und in erster Linie darauf abzielt, die Primärausgabekapazität dieser Einheiten intertemporär aufrechtzuerhalten und verbindliche Ziele im Einklang mit dem Wirtschaftswachstum zu erreichen Prognosen und bezogen auf die primären laufenden Ersparnisse, abzüglich zwischenstaatlicher Transfers und anderer laufender Ausgaben; Investitionen; Verschuldung; noch zahlbar; unter anderem die ungebundene Bargeldverfügbarkeit.

Ein föderatives Programm zur Wiederherstellung der Fähigkeit, die Ausgaben subnationaler Einheiten zu finanzieren, wie oben vorgeschlagen, wäre im Hinblick auf die Schaffung von Bedingungen für die Neugestaltung des brasilianischen Fiskalföderalismus recht vielversprechend. Allerdings wären noch andere Strukturierungsmaßnahmen notwendig, um den historischen Prozess der Schwächung der Rolle der Staaten in der brasilianischen Föderation umzukehren. Der erste Schritt zu diesem Strukturwandel muss jedoch so schnell wie möglich erfolgen.

*Danilo Jorge Vieira Er hat einen Doktortitel in Angewandter Wirtschaftswissenschaften von Unicamp.