von MAYRA GOULART & DAYENNE OLIVEIRA*
Der rechtliche Charakter des Haushalts wirft komplexe Fragen zur Kompetenzverteilung bei der Ausübung der Finanzmacht und zum Machtgleichgewicht zwischen Legislative und Exekutive auf
Der öffentliche Haushalt ist mehr als ein einfaches Verwaltungsinstrument, er ist das Rückgrat der Planung und Ausführung der Finanzen eines Landes und spielt eine wesentliche Rolle bei der Wirtschafts- und Sozialverwaltung. Das Jahreshaushaltsgesetz (LOA) spiegelt die Organisation des Haushaltssystems wider, muss jedoch als Teil eines umfassenderen und komplexeren Systems verstanden werden, das aus Plänen und Programmen besteht, die die Richtlinien und Prioritäten für die Ressourcenzuweisung festlegen.
Mit der Konstitutionalisierung der öffentlichen Finanzen rückten Haushaltsangelegenheiten in den Mittelpunkt der Rechtsordnung und legten fest, dass diese sich an verfassungsrechtlichen Grundsätzen orientieren müssen. In diesem Zusammenhang begannen die Haushaltsinstitutionen eine grundlegende Rolle bei der Verwirklichung der in der Verfassung festgelegten Ziele zu spielen.
Der öffentliche Haushalt ist daher nicht nur ein technisches Instrument, er ist zum wichtigsten materiellen Gesetz nach der Verfassung geworden, das die Finanztätigkeit des Staates vereinheitlicht und direkten Einfluss auf das kollektive Wohlergehen hat. Diese Zentralität des Haushalts birgt jedoch auch eine Reihe von Herausforderungen, wie etwa das Risiko einer übermäßigen Politisierung und die Komplexität, sicherzustellen, dass die Ressourcen effizient und gerecht verteilt werden. Die Bedeutung des Haushalts erfordert eine strenge und transparente Verwaltung, aber auch ständige Wachsamkeit, damit er nicht zu einem Machtinstrument wird, das in den Händen einiger weniger konzentriert ist.
Der Haushaltszyklus (der von der Vorbereitung bis zur Bewertung und Kontrolle reicht) und sein Prozess sind Teil eines Systems von Kontrollen und Gegenkontrollen, in dem jede Macht eine spezifische und begrenzte Rolle spielt. Die Rolle des Präsidenten der Republik besteht darin, einen Regierungsplan vorzulegen, der sein Wahlprogramm widerspiegelt, während der Nationalkongress dafür verantwortlich ist, diesen Vorschlag zu verbessern und sicherzustellen, dass er den nationalen Anforderungen gerecht wird.
Obligatorische Änderungen – was wird diskutiert?
Parlamentsänderungen, verfassungsmäßige Vorrechte der Legislative, sind entscheidende Instrumente zur Änderung von Haushaltsvorschlägen der Exekutive. Sie ermöglichen dem Kongress, direkten Einfluss auf die Zuweisung öffentlicher Mittel zu nehmen und werden so zu wesentlichen Instrumenten, um sicherzustellen, dass regionale und sektorale Prioritäten im Haushalt berücksichtigt werden.
Die rechtliche Natur des Haushalts wirft jedoch komplexe Fragen zur Machtverteilung bei der Ausübung der Finanzmacht und zum Machtgleichgewicht zwischen der Legislative und der Exekutive auf. Obwohl der Haushalt traditionell als Genehmigungsdokument angesehen wird, das es der Exekutive lediglich erlaubt, Ausgaben zu tätigen, bleibt die Frage, ob die Regierung ein genehmigtes Gesetz nicht ausführen kann oder sollte, Gegenstand intensiver Debatten.
Dieses Szenario führt uns zu einer notwendigen Reflexion über die Gewaltenteilung, die das Gleichgewicht zwischen den Mächten gewährleistet. Wie können wir sicherstellen, dass die Exekutive den durch ihre Vertreter zum Ausdruck gebrachten Willen der Bevölkerung bei der Zuteilung öffentlicher Mittel respektiert? Wie können wir verhindern, dass parlamentarische Änderungsanträge zu bloßen Instrumenten politischer Verhandlungen werden und die Autonomie der Legislative schwächen? Dies wären die Fragen, die ein Analytiker formulieren könnte, der mit den Besonderheiten des brasilianischen historischen Gestaltungsprozesses nicht vertraut ist. Diejenigen, die jedoch mit der Zentrifugalkraft vertraut sind, die durch das Handeln lokaler Eliten ausgelöst wird, die seit dem Kolonisierungsprozess mit ihren wirtschaftlichen und politischen Waffen zugunsten patrimonialer Machtprojekte agiert haben. Ebenso bemühen sich diejenigen, deren Erfolg vom Staat abhängig ist, um die Wahl ihrer Unterstützer, um eine wirksame Vertretung ihrer Unternehmen zu gewährleisten. Diese Bemühungen hängen in einem Kontext, in dem private Spenden an Kandidaten begrenzt waren und Wahlkampfressourcen größtenteils öffentlich wurden, von der Fähigkeit jeder Partei ab, Abgeordnete und in geringerem Maße Senatoren für den Nationalkongress zu wählen.
Sobald sie jedoch gewählt sind, werden diese Gesetzgeber in der Lage sein, nicht nur die Wahldynamik, die ihre Machtprojekte strukturiert, sondern auch ihre verschiedenen Unternehmungen mit öffentlichen Mitteln zu bewässern, indem sie zu diesem Zweck parlamentarische Änderungen nutzen. Aus diesem Grund stellt der Patrimonialismus als Verwendung des öffentlichen Haushalts für private Kassen keine Dynamik außerhalb des Staates dar, sondern ein Blutvergießen, das von innen, von politischen Akteuren, ausgelöst wird. Aus diesem Grund ist diese Dynamik durch die Erlangung von Wahlmandaten durch Wahlprozesse bedingt, die zum zentralen Ziel der Bemühungen derjenigen werden, die ihre Machtprojekte aufrechterhalten wollen. Es handelt sich um einen Zyklus, der eine Triangulation der Ressourcen zwischen Mitgliedern des Nationalkongresses und ihren Verbündeten in den Gemeinden beinhaltet, in denen sie ihre Machtprojekte etablieren, wobei die territoriale Dimension ein wichtiges Element ist, das ihren zentrifugalen und unrepublikanischen Charakter verstärkt, da jede Gruppe es geht nur um sein Territorium, es gibt weder eine Konstruktion des Gemeinsamen noch der Öffentlichkeit.
In dieser Konfiguration fungieren diejenigen, die sich der Politik zugunsten nationaler Entwicklungsprojekte widmen, unabhängig von ihrer ideologischen Ausrichtung, als zentripetale Kräfte, deren Handlungsfähigkeit durch die Wirkung der zentrifugalen Kräfte in dem Maße eingeschränkt wird, in dem der öffentliche Haushalt begrenzt ist. Allerdings genossen die Inhaber der Nationalen Exekutive einige Haushaltsvorrechte, die diese Fähigkeiten stärkten. Dies ist zum Beispiel der Fall bei der Unvollständigkeit unseres Föderalismus, da die Übertragung von Befugnissen auf die föderativen Einheiten nicht mit einer proportionalen Steuerübertragung einherging und diese in gewissem Maße von einer guten Beziehung zum Präsidentenamt abhängig waren die Republik.
Ein weiteres Beispiel für Vorrechte betrifft den Prozess der Ausarbeitung des Jahreshaushaltsgesetzes (LOA), bei dem die Exekutive die Rolle der Rechtsinitiative innehatte, obwohl der Gesetzgeber Änderungen an dem übermittelten Projekt vorschlagen konnte. Dieses Vorrecht wurde bedroht, ebenso wie die Möglichkeit, über den öffentlichen Haushalt Maßnahmen umzusetzen, die im Lichte nationaler Entwicklungsprojekte konzipiert wurden, bei denen die Ziele und Belohnungen auf die republikanischen Prinzipien der Gemeinschaft und Öffentlichkeit zurückgeführt werden.
Die Eskalation des Konflikts
Die Verfassungsänderung Nr. 86 von 2015 markierte einen Wendepunkt in dieser Beziehung. Zuvor hing die Umsetzung parlamentarischer Änderungsanträge fast ausschließlich vom Willen der Exekutive ab, was sie oft zu politischen Verhandlungsobjekten machte.
In dem Modell, das wir als Koalitionspräsidentialismus kennen, wurden Änderungen ausgelöst, wenn einzelne Parlamentarier, die Mitglieder der Parteien waren, die Teil der Regierungskoalition waren, sich weigerten, gemäß den Anweisungen ihrer Führer abzustimmen. Nach der Neuregelung, die die Umsetzung eines Teils dieser Änderungen verpflichtend vorschrieb, wurden die Auswirkungen auf den öffentlichen Haushalt immer deutlicher, insbesondere durch die deutliche Erhöhung der betreffenden Beträge. Nach Angaben der Kammer selbst betrug der für Steueränderungen bereitgestellte Betrag in diesem Jahr 9,66 Milliarden R$; Im Jahr 2024 stieg dieser Wert sprunghaft auf 44,67 Milliarden R$, was die wachsende Rolle des Gesetzgebers bei der Zuweisung öffentlicher Mittel widerspiegelt.
EC 86/2015 war ein Angriff der Legislative unter einer geschwächten Exekutive, die nach den Junitagen und den darauf folgenden Ereignissen an Popularität verlor. In den Vorschriften wurde festgelegt, dass 1,2 % des Nettoumsatzes (Net Current Revenue, RCL) individuellen Änderungen unterliegen mussten, was ihm eine gewisse Durchsetzbarkeit verlieh, da die Regierung sie nur im Verhältnis zur Sperrung diskretionärer Ausgaben begrenzen konnte. Die Entscheidung, die vom damaligen Kammerpräsidenten Eduardo Cunha ins Leben gerufen wurde, war ein Meilenstein, da sie einen Prozess der Haushaltseskalation durch parlamentarische Änderungsanträge einleitete, die 6,1 2014 % der Ermessensausgaben ausmachten und ihren Anteil im Jahr 2019, dem Jahr, in dem sie beschlossen wurden, verdoppelten überschritt die 12 % des RCL.
Diese Änderung führte zu einer klaren Neudefinition des Machtgleichgewichts zwischen der Legislative und der Exekutive und stärkte die Unabhängigkeit der Parlamentarier gegenüber der Regierung und ihren eigenen Parteien. An ihre Stelle treten als Akteure in diesen Verhandlungsprozessen mit der Exekutive die Präsidenten des Senats und vor allem der Kammer.
Der Präsident der Abgeordnetenkammer spielt aus mehreren Gründen eine entscheidende Rolle im Haushaltsprozess. Erstens beginnt in der Kammer das Haushaltsverfahren, einschließlich der obligatorischen Änderungen, wie in der Verfassung festgelegt (Art. 66, II, bc/c Art. 64). Darüber hinaus verfügt die Kammer über eine wesentlich größere Anzahl von Parlamentariern als der Senat, was vom Präsidenten des Repräsentantenhauses eine ausgeprägte Fähigkeit zur Artikulation einer breiten Palette regionaler Interessen und Forderungen erfordert. Dies wird durch die Tatsache belegt, dass mehr als 75 % des für einzelne Änderungsanträge vorgesehenen Budgets gemäß Artikel 166 § 9-A der Verfassung den Abgeordneten zugewiesen werden. Diese strategische Position verleiht dem Präsidenten der Kammer einen entscheidenden Einfluss in den Verhandlungen mit der Exekutive und macht ihn zu einem zentralen Akteur in der Machtdynamik zwischen den beiden Mächten.
Mit der Verfassungsänderung Nr. 86/2015 begann ein Reformzyklus, der nach und nach den imposanten Charakter des öffentlichen Haushalts in Brasilien stärkte. Diese Veränderungen haben jedoch nicht nur den Weg für positive Fortschritte geebnet, sondern auch eine Reihe von Herausforderungen und Kontroversen mit sich gebracht. Die EG-Verordnung Nr. 100/2019 hat durch die Ausweitung der obligatorischen Umsetzung kollektiver Änderungen, zu denen auch Sitzungspläne für Parlamentarier aus Bundesstaaten und dem Bundesdistrikt gehören, die Reichweite dieses Modells erweitert, aber auch den Druck auf die Finanzverwaltung erhöht.
In diesem Zusammenhang wirken sich verschiedene Arten von Änderungsanträgen auf unterschiedliche Weise auf den Haushaltsprozess aus. Einzelne Änderungsanträge ermöglichen es den Parlamentariern, Ressourcen für ihre Wählerbasis bereitzustellen, während Bankänderungsanträge kollektiver Natur darauf abzielen, breitere regionale Interessen zu berücksichtigen. Änderungen der Kommission spiegeln sektorale Prioritäten wider und werden von Fachausschüssen oder den Verwaltungsräten der gesetzgebenden Kammern vorgeschlagen.
Im LDO 2020 brachte die Einführung der Änderungsanträge des Berichterstatters im Zusammenhang mit dem sogenannten „Geheimhaushalt“ jedoch eine neue und erhebliche Kontroverse mit sich. Diese Änderungen, die die Zuweisung von Bundesmitteln ermöglichten, ohne den verantwortlichen Kongressabgeordneten zu identifizieren, wurden kritisiert, weil sie obskure Verhandlungen und Patrimonialpraktiken förderten. In den Jahren 2020 und 2021 beliefen sich die Änderungen auf über 33 % der jährlichen Ermessensausgaben der Bundesregierung. Die mangelnde Transparenz bei der Umsetzung löste heftige Debatten aus, die im Jahr 2022 im Verbot dieser Änderungen durch den Bundesgerichtshof gipfelten.
Das Ergebnis dieses Prozesses war die Festigung einer Dynamik der Durchsetzung angesichts der vom Gesetzgeber vorgelegten Haushaltsänderungen, die entscheidende Fragen über die Effizienz und Gerechtigkeit bei der Verteilung öffentlicher Mittel offen ließen. Diese Änderungen stärken eindeutig die Befugnisse des Gesetzgebers und geben Anlass zu Bedenken hinsichtlich der zunehmenden Fragmentierung des Haushalts, da diese Befugnis nicht kohärent zugunsten nationaler Entwicklungsprojekte agiert, was dazu führt, dass öffentliche Ressourcen in patrimoniale Machtsysteme gelenkt werden Orte, an denen jeder Abgeordnete seine Wahlstützpunkte errichtet.
Dieses Aufeinandertreffen der Kräfte gipfelt in der Kontroverse über die Natur des Haushalts: Soll er verbindlich oder verbindlich sein? Im Autorisierungsmodell hat die Exekutive eine größere Kontrolle über Ausgabenentscheidungen; Im Steuermodell ragt die Legislative heraus. Es ist nicht möglich, die Natur des Haushalts zu diskutieren, ohne auf die komplizierten Beziehungen zwischen den Gewalten einzugehen, in denen der Streit um Kontrolle und Einfluss auf die Verwendung öffentlicher Mittel andauert.
Gleichzeitig wird beobachtet, dass die Zentralisierung obligatorischer Änderungen in der Legislative, die oft die lokalen Eliten begünstigt, die Haushaltsentscheidungsbefugnis der Exekutive verdrängt hat, was zu einer Eskalation der Kontrolle der Legislative über den Haushalt führt. Die obligatorischen Änderungen, die ursprünglich darauf abzielten, eine größere parlamentarische Autonomie zu gewährleisten, wurden zu mächtigen politischen Verhandlungsinstrumenten und befeuerten lokale Energieprojekte, ohne dass dies Auswirkungen auf den Aufbau einer besseren Nation für alle Brasilianer hatte.
In diesem Zusammenhang hat die STF eine grundlegende Rolle bei der Verteidigung der Verfassung gespielt. Am 19. Dezember 2023 untersagte Ministerin Rosa Weber in einem monokratischen Beschluss die Verwendung von Änderungsanträgen durch den Gesamthaushaltsberichterstatter zur Schaffung von Ausgaben oder zur Erweiterung der im Jahreshaushaltsentwurf vorgesehenen Zeitpläne und betonte, dass diese Änderungsanträge auf die Korrektur beschränkt werden müssten von Fehlern und Unterlassungen gemäß der Verfassung (Art. 166, § 3, III, Absatz „a“). Diese Entscheidung führte zu erheblichen Spannungen zwischen der Judikative und der Legislative, da sie eine Praxis einschränkte, mit der der Haushalt auf intransparente Weise und außerhalb der verfassungsrechtlichen Kontrolle gestaltet wurde. Der Gesetzgeber passte sich schnell an und führte die sogenannten „Pix-Änderungen“ ein – direkte Übertragungen an Kommunen ohne die Anforderung spezifischer Projekte und ohne Transparenz hinsichtlich ihrer Rückverfolgbarkeit.
Am 14. August 2024 verhängte Minister Flávio Dino in einer monokratischen Entscheidung neue Beschränkungen für die Verwendung verbindlicher Änderungen, um die Kontrolle über den Staatshaushalt wiederherzustellen und die Machtverteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative wiederherzustellen. Der Beschluss verlangt, dass die Änderungen technische Kriterien der Effizienz, Transparenz und Nachvollziehbarkeit erfüllen, und überträgt der Exekutive die Verantwortung, fundiert zu beurteilen, ob die Änderungen zur Umsetzung geeignet sind. Darüber hinaus wird festgelegt, dass die Ausführung nur dann erfolgt, wenn ein mit dem Budget kompatibler Arbeitsplan sowie vollständige Transparenz und Rückverfolgbarkeit der Ressourcen vorliegen.
Als Reaktion auf die Entscheidung von Flávio Dino präsentierten die Präsidenten der Kammer, Arthur Lira, und des Senats, Rodrigo Pacheco, sowie zehn Parteien (PL, União Brasil, PP, PSD, PSB, Republikaner, PSDB, PDT, Solidariedade und PT) den Der Präsident der STF, Luís Roberto Barroso, beantragte die Aussetzung der einstweiligen Verfügung gegen Flávio Dinos monokratische Entscheidungen. Barroso hielt jedoch an der einstweiligen Verfügung fest und erklärte, dass das STF-Plenum über die Angelegenheit entscheiden sollte. In einer außerordentlichen Sitzung am 16. August stimmten die STF-Minister einstimmig dafür, verbindliche Änderungen weiterhin auszusetzen, bis der Kongress neue Transparenzregeln festlegt. Interessanterweise stimmten auch die von Jair Bolsonaro ernannten Minister Nunes Marques und André Mendonça mit Dino für die Aussetzung der Zahlungen für die „Pix“ und Steueränderungen. Weniger als eine Woche später wurde in einer Sitzung vor dem Obersten Gerichtshof vereinbart, dass die Pix-Änderungen beibehalten würden, jedoch mit neuen Anforderungen, wie der vorherigen Identifizierung von Objekten, der Priorität für unvollendete Arbeiten und der Rechenschaftspflicht gegenüber der TCU und der CGU. Es wurde außerdem beschlossen, dass sich die Änderungsanträge der Bank auf die Strukturierung von Projekten konzentrieren würden, während sich die Änderungsanträge der Kommission auf Projekte von nationalem oder regionalem Interesse konzentrieren würden, die gemeinsam von der Legislative und der Exekutive festgelegt werden.
Die Entscheidung stellt daher die Einflussnahme der Exekutive auf die Zuweisung dieser Ressourcen wieder her, die in nationale Projekte gelenkt werden, die unter der Führung des Präsidenten der Republik geleitet und geplant werden. In seiner dritten Amtszeit investiert Lula wie in den vorangegangenen Amtszeiten weiterhin in Entwicklungspolitik als Strategie zur Ankurbelung der Wirtschaft und zur Steigerung der Wahrnehmung des durch Konsum angeregten Wohlbefindens der Bürger. Daher geht es ihm darum, die Einnahmen zu steigern und durch Änderungsanträge Haushaltsblutungen einzudämmen.
Dieses Ergebnis schwächte die Position der Legislative, die nun damit konfrontiert ist, in Verhandlungen mit der Exekutive und der Judikative einen Teil ihrer Macht abzugeben. Als Reaktion darauf unternahm die Abgeordnetenkammer umgehend Schritte, um die Aktionen der STF einzudämmen. Die Verfassungs- und Justizkommission (CCJ) hat ein Maßnahmenpaket auf die Tagesordnung gesetzt, das darauf abzielt, die Befugnisse der STF-Minister einzuschränken.
Zu den diskutierten Vorschlägen gehörte die Möglichkeit, dass der Kongress Gerichtsentscheidungen aussetzt, die als Extrapolation der Gerichtsbarkeitsfunktion angesehen werden. Eine weitere Maßnahme war die „PEC für monokratische Entscheidungen“, die letztes Jahr vom Senat genehmigt wurde, in der Kammer jedoch bis zum jüngsten Zusammenstoß mit der STF lahmgelegt wurde. Darüber hinaus enthielt das Paket zwei Gesetzesentwürfe, die jede „Usurpation von Kompetenzen“ der Legislative oder Exekutive zu einem Verbrechen machen, für das die STF-Minister verantwortlich sind. Nach Äußerungen aus der Regierungsbasis verschob der CCJ jedoch die Abstimmung über diese Vorschläge, einschließlich der beiden Gesetzentwürfe. Obwohl die Projekte im CCJ diskutiert wurden, bedeutete dies nicht, dass sie dem Plenum des Repräsentantenhauses zur Abstimmung vorgelegt würden.
Obwohl die obligatorischen Änderungen mit dem Ziel geschaffen wurden, die parlamentarische Autonomie zu stärken, gibt die derzeit im STF diskutierte Modalität Anlass zu ernsthaften Bedenken hinsichtlich der mangelnden Transparenz bei der Ressourcenverteilung. Die Umwandlung dieser Änderungen in politische Verhandlungsinstrumente gefährdet die Regierungsfähigkeit und eine effiziente Finanzverwaltung und schafft ein Umfeld, das den Missbrauch öffentlicher Ressourcen begünstigt. Es ist wichtig, dass die Debatte im STF die Notwendigkeit berücksichtigt, die Transparenz und Kontrollmechanismen zu verbessern und sicherzustellen, dass diese Änderungen ihren ursprünglichen Zweck erfüllen, dem kollektiven Interesse auf klare und verantwortungsvolle Weise zu dienen.
Genau wie im Zusammenhang mit den autoritären Strömungen von Jair Bolsonaro und der Rape PL erfüllt die STF die Rolle, die ihr im neokonstitutionellen Arrangement zugewiesen wurde, das aus den Traumata des Zweiten Weltkriegs hervorgegangen ist und als Hüterin der Verfassung fungiert Prinzipien des Liberalismus politische Situation angesichts der Bildung von Mehrheiten im Widerspruch zu seinen Grundprinzipien wie Bürgerrechten und Gewaltenteilung.
*Mayra Goulart ist Professor am Institut für Politikwissenschaft der UFRJ.
*Dayenne Oliveira Er hat einen Master-Abschluss in Regionalökonomie und Entwicklung von der UFRRJ.
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